rodzaj: WYROK
data dokumentu: 2016-09-19
rok: 2016
data dokumentu: 2016-09-19
rok: 2016
sygnatury akt.:
KIO 1620/16
KIO 1620/16
KIO 1634/16
Komisja w składzie:
Przewodniczący: Izabela Niedziałek - Bujak Członkowie: Anna Packo, Marzena Ordysińska Protokolant: Paweł Puchalski
Przewodniczący: Izabela Niedziałek - Bujak Członkowie: Anna Packo, Marzena Ordysińska Protokolant: Paweł Puchalski
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. odwołań wniesionych do Prezesa
Krajowej Izby Odwoławczej:
A) w dniu 2 września 2016 r. przez Odwołującego
Softig Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością z siedzibą w Gliwicach przy ul. Esperantystów 20, 44-105
Gliwice (sygn. akt KIO 1620/16);
B) w dniu 2 września 2016 r. przez Odwołującego
COMP Spółka Akcyjna z siedzibą w
Warszawie przy
ul. Jutrzenki 116, 02-230 Warszawa (sygn. akt KIO 1634/16)
w postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego
Ministerstwo Rodziny, Pracy i
Polityki Społecznej ul. Nowogrodzka 1/3/5, 00-513 Warszawa
przy udziale
wykonawcy
COMP Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie przy ul. Jutrzenki 116, 02-230
Warszawa
zgłaszającego przystąpienie do postępowania odwoławczego o sygn. akt: KIO
1620/16 po stronie Zamawiającego
wykonawcy
Softig Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gliwicach przy
ul. Esperantystów 20, 44-105 Gliwice
zgłaszającego przystąpienie do postępowania
odwoławczego o sygn. akt: KIO 1634/16 po stronie Zamawiającego
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
Krajowej Izby Odwoławczej:
A) w dniu 2 września 2016 r. przez Odwołującego
Softig Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością z siedzibą w Gliwicach przy ul. Esperantystów 20, 44-105
Gliwice (sygn. akt KIO 1620/16);
B) w dniu 2 września 2016 r. przez Odwołującego
COMP Spółka Akcyjna z siedzibą w
Warszawie przy
ul. Jutrzenki 116, 02-230 Warszawa (sygn. akt KIO 1634/16)
w postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego
Ministerstwo Rodziny, Pracy i
Polityki Społecznej ul. Nowogrodzka 1/3/5, 00-513 Warszawa
przy udziale
wykonawcy
COMP Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie przy ul. Jutrzenki 116, 02-230
Warszawa
zgłaszającego przystąpienie do postępowania odwoławczego o sygn. akt: KIO
1620/16 po stronie Zamawiającego
wykonawcy
Softig Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Gliwicach przy
ul. Esperantystów 20, 44-105 Gliwice
zgłaszającego przystąpienie do postępowania
odwoławczego o sygn. akt: KIO 1634/16 po stronie Zamawiającego
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
orzeka:
1
A. Uwzględnia odwołanie wniesione przez Softig Sp. z o.o. z siedzibą w Gliwicach i
nakazuje Zamawiającemu odrzucić na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 Ustawy
ofertę Comp S.A. z siedzibą w Warszawie (sygn. akt KIO 1620/16);
B. Oddala na podstawie art. 192 ust. 2 Ustawy odwołanie wniesione przez Comp
S.A. z siedzibą w Warszawie (sygn. akt KIO 1634/16).
2. Kosztami postępowania odwoławczego obciąża Zamawiającego – Ministerstwo Rodziny,
Pracy i Polityki Społecznej w sprawie z odwołania sygn. akt KIO 1620/16 oraz Comp S.A.
z/s w Warszawie w sprawie z odwołania sygn. akt KIO 1634/16 i:
2.1 zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę
30.000 zł 00 gr. (słownie:
trzydzieści tysięcy złotych, zero groszy) uiszczoną przez Odwołujących: Softig Sp. z o.o.
z/s w Gliwicach (sygn. akt KIO 1620/16) oraz Comp S.A. z/s w Warszawie (sygn. akt KIO
1634/16), tytułem wpisów od odwołań;
2.2 zasądza od Zamawiającego na rzecz Odwołującego Softig Sp. z o.o. z/s w Gliwicach
kwotę
18.809 zł 00 gr. (słownie: osiemnaście tysięcy osiemset dziewięć złotych zero
groszy) tytułem zwrotu kosztów strony poniesionych w związku z wpisem od odwołania,
wynagrodzeniem pełnomocnika i kosztami jego dojazdu na posiedzenie w sprawie
odwołania sygn. akt KIO 1620/16.
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od dnia jego
doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do
Sądu Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący:
………………………………
Członkowie:
………………………………
………………………………
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
U z a s a d n i e n i e
W postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego – Ministerstwo Rodziny, Pracy i
Polityki Społecznej w trybie przetargu nieograniczonego na usługi dotyczące Centralnego
Systemu Informatycznego Zabezpieczenia Społecznego (CSIZS) (nr postępowania:
10/DI/PN/2016), ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich 2016/S 099-
176791 w dniu 25 maja 2016 r., wobec czynności oceny ofert i wyboru oferty
najkorzystniejszej, zostały wniesione w dniu 2 września 2016 r. do Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej odwołania wykonawców: Softig Sp. z o.o. z/s w Gliwicach (sygn. akt KIO
1620/16) oraz Comp S.A. z/s w Warszawie (sygn. akt KIO 1634/16).
O czynnościach Zamawiającego wykonawcy zostali poinformowani w dniu 23 sierpnia 2016
r. w informacji o wyborze oferty najkorzystniejszej (Softig Sp. z o.o.), a także o wynikach
oceny ofert i przyznanej wykonawcom łącznej punktacji, w tym braku odrzucenia żadnej ze
złożonych w postępowaniu ofert.
I.
Sygn. akt KIO 1620/16
W odwołaniu oznaczonym sygnaturą akt KIO 1620/16 Odwołujący – Softig Sp. z o.o. zarzucił
Zamawiającemu dokonanie z naruszeniem przepisów ustawy oceny ofert oraz wyboru jako
najkorzystniejszej oferty Odwołującego na podstawie błędnie obliczonej punktacji ofertowej,
będące wynikiem naruszenia przepisów ustawy:
A.
art. 7 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 Ustawy Pzp polegającego na błędnej ocenie oferty
Odwołującego i przyznanie jedynie 16 punktów w kryterium 4 pozycja 5 oferty (K4p5
– liczba udostępnionych raportów gotowych), podczas gdy po dokonaniu prawidłowej
oceny oferty Odwołujący powinien otrzymać w tej kategorii 18 pkt, czego skutkiem
było przyznanie pozostałym wykonawcom, w tym Comp S.A. i Sygnity S.A.
zawyżonej punktacji w kryterium 4;
B.
art. 89 ust. 1 pkt 4 i art. 90 ust. 2 i 3 Ustawy Pzp polegającego na błędnej ocenie
oferty Comp S.A. i wyjaśnień złożonych przez tego wykonawcę i zaniechaniu
odrzucenia oferty Comp S.A. jako zawierającej rażąco niską cen;
C.
art. 89 ust. 1 pkt 3 polegającego na zaniechaniu odrzucenia oferty Comp S.A., której
złożenie stanowi czyn nieuczciwej konkurencji wskutek manipulowania pozycjami
cenowymi formularza ofertowego i przerzucania kosztów między poszczególnymi
kategoriami.
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu unieważnienia
czynności oceny ofert, dokonanie ponownej oceny ofert i przyznanie Softig S.A. .
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
Na istnienie interesu Odwołującego we wniesieniu odwołania wskazywać ma różnica 2 pkt
pomiędzy ofertą Odwołującego (wybraną) i kolejną ofertą Comp S.A. przy czym na
ostateczny wynik oceny oferty Comp S.A. wpływ miała punktacja przyznana ofercie
Odwołującego za koncepcję (K4 – 33 pkt.) Gdyby oferta Odwołującego uzyskała
maksymalną ilość pkt (35), Comp S.A. uzyskałby jedynie 21 pkt, co zwiększyłoby różnicę
punktową pomiędzy dwiema ofertami. Ponieważ istnieje duże prawdopodobieństwo, że
Comp złoży odwołanie od czynności oceny ofert i oceny własnej oferty, przy uwzględnieniu
zarzutów oferta Comp może uzyskać więcej punktów, co spowoduje, że oferta Odwołującego
nie będzie ofertą najkorzystniejszą. Co więcej, oferta Comp powinna być odrzucona z dwóch
niezależnych przyczyn. Brak złożenia odwołania przez Odwołującego, przy jednoczesnym
złożeniu odwołania przez Comp mogłoby spowodować, że to oferta tego wykonawcy
niesłusznie otrzymałaby najwyższą ilość punktów. Odwołujący nie mógłby zaś tego wyboru
zakwestionować na późniejszym etapie, bowiem upłynąłby mu termin na złożenie odwołania.
W uzasadnieniu zarzutu błędnej oceny własnej oferty Odwołujący podniósł, iż za rozwój
koncepcji (kategoria 4) powinien uzyskać wyższą ilość punktów, co wpłynęłoby bezpośrednio
na zmianę punktacji pozostałych oferentów. Dalsze uzasadnienie zostało objęte tajemnicą
przedsiębiorstwa i sporządzone w załączniku nr 1 do odwołania.
W uzasadnieniu zarzutu rażąco niskiej ceny oferty Comp Odwołujący odniósł się do
określonych w treści siwz czterech elementów wynagrodzenia rozliczanych miesięcznie wg
zaoferowanej stawki ryczałtowej (wynagrodzenie za wykonanie przedmiotu umowy w części,
o której mowa w § 5 ust. 1 pkt, 1, 2 i 4, § 2 ust. 1 pkt 2, 3 wzoru umowy) oraz wynagrodzenia
za wykonanie przedmiotu umowy rozliczanego wg roboczogodziny (§ 5 ust. 1 pkt 3 wzoru
umowy) w maksymalnej ilości 20.000 rbh (dalej jako „wynagrodzenie kosztorysowe).
Zaoferowane wynagrodzenie kosztorysowe na poziomie 15,38 zł. brutto stanowi o stawce
roboczogodziny netto 12,50 zł., która ma charakter rażąco niskiej, nierealnej i oderwanej od
rzeczywistych wynagrodzeń w branży informatycznej. O dopuszczalności badania ceny pod
kątem rażąco niskiej w odniesieniu do jej składowych świadczy stanowisko Izby wyrażone w
przywołanych orzeczeniach. Wynagrodzenie kosztorysowe będzie przedmiotem odrębnych
rozliczeń, ustalanym na podstawie ilości czasu pracy. Stanowi zatem samoistny i odrębny od
wynagrodzenia ryczałtowego element rozliczeń. Odnosząc się do stawki minimalnego
wynagrodzenia obowiązującego od 01.01.2016 r. (1.850 zł. brutto), dodatkowych składek
ubezpieczeniowych
jakie
ponosi
pracodawca,
koszt
pracodawcy
wynagrodzenia
minimalnego wynosi 2.231,29 zł. Dzieląc tę kwotę na liczbę roboczogodzin w miesiącu
(średnio 22 dni pracy po 8 h/dziennie) czyli przez 176 h., otrzymujemy kwotę 12,67 zł jako
koszt roboczogodziny. Do tego należy uwzględnić dodatkowe koszty jakie ponosi
pracodawca (z tytułu płatnych urlopów w wymiarze 26 dni, statystyczne koszty wynagrodzeń
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
chorobowych, urlopów okolicznościowych macierzyńskich i innych pełnopłatnych, z tytułu
absentyzmu – nieobecności w pracy i prezenteizmu – nieefektywnej obecności w pracy,
koszty szkoleń bhp, okresowych badań zdrowotnych, prowadzenia dokumentacji i
sprawozdawczości pracowniczej), rzeczywisty koszt pracodawcy nie będzie niższy niż ok.
15,00 zł. w przeliczeniu na rbh, podczas gdy Comp zaoferował stawkę na poziomie 12,50 zł.
netto. Dodatkowo z uwago na okres realizacji umowy (48 miesięcy od daty zawarcia
umowy), nawet do trzeciego kwartału 2020 r. wysokość minimalnego wynagrodzenia ulegać
będzie podwyższeniu i według założeń przyjętych przez Radę Ministrów od 2017 r. ma ulec
podwyższeniu do kwoty 2.000,00 zł brutto. Wprawdzie w umowie przewidziano możliwość
zmiany ceny, to z uwagi na szereg warunków dla tej zmiany, uprawnienia wykonawcy
zostają w praktyce bardzo ograniczone. Zamawiający nie przewidział zmiany wynagrodzenia
w przypadku wzrostu inflacji, czy też realnego wynagrodzenia, które w branży informatycznej
odbiega od najniższego wynagrodzenia.
Wysokość wynagrodzenia kosztorysowego zaoferowana przez Comp abstrahuje od
warunków rynkowych zatrudniania informatyków. Bez względu na formę zatrudnienia
(umowa o pracę, umowa cywilnoprawna) nie ma możliwości, aby koszt zatrudnienia
informatyka wynosił 12,50 zł netto lub mniej w przeliczeniu na godzinę wynagrodzenia. Jest
to stawka nierealna, nawet przy uwzględnieniu najbardziej sprzyjających okoliczności (np.
miejsca pracy poza Warszawą w mniejszych ośrodkach, dysponowania zasobami o
właściwych kompetencjach, ale stosunkowo mniejszym doświadczeniu i mniejszych
wymaganiach finansowych).
Zastosowanie procedury z art. 90 ust. 1 Ustawy Pzp tworzy domniemanie, że
zaproponowana cena nosi znamiona ceny rażąco niskiej, a zatem dowód na twierdzenie
przeciwne spoczywa na wykonawcy. Wykonawca musi złożyć takie wyjaśnienia, które
jednoznacznie wykażą, że możliwe i realne jest rzetelne wykonanie zamówienia za
zaproponowaną
cenę
oraz
załączyć
potwierdzające
to
dowody.
Wysoce
nieprawdopodobnym w sprawie jest to, że Comp przedłożył wiarygodne dowody zatrudnienia
osób za stawki, które odpowiadałyby zaoferowanej cenie za usługi rozliczane wg stawki za 1
rbh. Skoro nie jest możliwe wykonanie usługi za kwotę 12,50 zł netto bez ponoszenia straty,
jedynym logicznym wyjaśnieniem jest albo wykonanie zamówienia po zaniżonej, nierealnej i
poniżej kosztów cenie (czyli cenie rażąco niskiej), albo „przerzucenie” kosztów tych usług do
innych usług rozliczanych ryczałtowo. W obu sytuacjach oferta Comp powinna podlegać
odrzuceniu. Trzy elementy wynagrodzenia ryczałtowego płatne są w sposób stały, przez cały
okres realizacji umowy (za wyjątkiem miesięcznego okresu przygotowawczego). Jest to
zatem wynagrodzenie pewne, tymczasem wynagrodzenie płatne kosztorysowo jest
wynagrodzeniem za czynności przyszłe niepewne. Oznacza to, że możliwe jest, iż wybrany
wykonawca otrzyma je w całości (czyli za przepracowane 20.000 rbh), lub też w części, a
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
nawet może nie otrzymać go w ogóle. Przerzucając zatem koszty świadczenia tej usługi na
czynności rozliczane ryczałtowo Comp w swej ofercie obciąża Zamawiającego kosztami
prac, które może w ogóle nie będę wykonane lub będą wykonane np. tylko w części. Takie
działanie narusza dobre obyczaje i zasadę zaufania wobec kontrahenta oraz jest
zdecydowanie niekorzystne dla Zamawiającego. Tego rodzaju manipulacja ceną
kwalifikowana jest w orzecznictwie KIO jako czyn nieuczciwej konkurencji, którego
konsekwencją musi być odrzucenie oferty. Uwzględniając zaniżenie ceny rbh o 5zł. netto, po
jej pomnożeniu przez liczbę 20.000 rbh, otrzymujemy kwotę 99.200 zł netto (122.000 zł
brutto), o którą to kwotę co najmniej zawyżono łącznie wszystkie pozycje wynagrodzenia
ryczałtowego.
A. Sygn. akt KIO 1634/16
W odwołaniu oznaczonym sygnaturą akt KIO 1634/16 Odwołujący - Comp, zarzucił
Zamawiającemu naruszenie art. 91 ust. 1 Pzp w zw. z art. 7 ust. 1 i 3 Pzp wynikające z
zaniechania, ewentualnie wadliwego zastosowania postanowień siwz dotyczących kryteriów
oceny ofert, co doprowadziło do wadliwej oceny oferty Comp w kryterium K4 – koncepcja
realizacji pulpitu administracyjnego statystyk CSIZS, w którym oferta powinna uzyskać
najwyższą liczbę punktów (35), a nie 22,27 pkt.
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu unieważnienia
czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, dokonania ponownej oceny ofert, w tym
utrzymanie dokonanej oceny oferty Softig Sp. z o.o. i przyznanie Comp w podkryterium K4p4
6 punktów, w podkryterium K4p5 - 18 pkt, i uznania oferty Odwołującego za
najkorzystniejszą i dokonanie jej wyboru.
Odwołujący zarzucił Zamawiającemu nieuprawnione przyjęcie, iż w części raportów, w
których prezentowano dodatkowe zmienne zależne, punktowane miały być tyko te
wykraczające poza zmienne zależne opisane przez Zamawiającego (K4p4). Odwołujący w
koncepcji wskazał na możliwość jednoczesnej prezentacji czterech zdefiniowanych
zmiennych zależnych dla każdego raportu obligatoryjnego i dla każdego raportu
dodatkowego. Zamawiający nie przyznał dodatkowych punktów za raporty 13-1, 14-1 i 15-1,
w których wskazano jedynie 2 dodatkowe zmienne zależne. Zamawiający ustalił w pkt 12.6.2
siwz zasady, na jakich miały być przyznane pkt 0 lub 2 wskazując na możliwość przyznania
2 pkt – jednak nie więcej niż 6 pkt, za możliwość jednoczesnej prezentacji każdej dodatkowej
zmiennej zależnej (drugiej i kolejnych) na jednym raporcie (niezależenie od formy prezentacji
raportu); 0 pkt – brak możliwości prezentacji na jednym raporcie więcej niż jednej zmiennej
zależnej.
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
W podkryterium K4p5 – liczba udostępnionych raportów gotowych – dotyczy punktacji za
raporty dodatkowe: 1, 2, 3, 19. Zamawiający przyznał po 1 pkt za wymienione 4 raporty
dodatkowe, chociaż zdaniem Odwołującego dla każdego z tych raportów zostały wskazane
korzyści z zakresu monitorowania działania usług realizowanych i udostępnianych na
poziomie Platformy Integracyjnej CSIZS, które są wywoływane przez systemy dziedzinowe.
W koncepcji miały być również wskazane korzyści z zakresu administrowania obciążeniem
CSIZS. O przyznaniu odpowiednio 1, 2, czy te 3 pkt decydowało to czy nie zostały wskazane
korzyści wynikające z użytkowania zaproponowanego raportu (1 pkt), zostały wskazane
korzyści z zakresu monitorowania działania CSIZS albo z zakresu administrowania
obciążeniem (2 pkt), zostały wskazane korzyści z zakresu monitorowania działania CSIZS
oraz z zakresu administrowania obciążeniem (3 pkt).
Raport nr 20 w podkryterium K4p5 – Zamawiający nie uwzględnił korzyści raportu w zakresie
monitorowania działania systemu CSIZS oraz z zakresu administrowania obciążeniem.
Raporty 4-18 w podkryterium K4p5
nie uzyskały punktów z uwagi na dodatkową zmienną
zależną, która powinna być oceniona w ramach podkryterium K4p4.
Raport nr 11 nie został oceniony tylko na tej podstawie, iż Zamawiający uznał, że
rozwiązanie opisane w koncepcji dotyczy nieistniejącego systemu bankowego PPSW.
Odwołujący dopiero w odwołaniu mógł odnieść się do treści raportu, możliwej do wyjaśnienia
na etapie oceny oferty w części, w której wykonawca popełnił omyłkę w określeniu celu
raportu przez wskazanie na system bankowy PPSW.
Stanowisko Izby
Do rozpoznania odwołań zastosowanie znajdowały przepisy ustawy Prawo zamówień
publicznych obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, (tekst
jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2164), tj. po zmianie dokonanej ustawą z dnia 29 sierpnia
2014 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych (Dz. U poz. 1232), zwanej dalej
„Ustawą”.
Zamawiający w odpowiedzi na oba odwołania wniósł o ich oddalenie.
Do postępowania odwoławczego o sygn. akt KIO 1620/16 skutecznie przystąpił po stronie
Zamawiającego wykonawca Comp S.A (dalej jako Comp), a w sprawie KIO 1634/16 również
po stronie Zamawiającego wykonawca Softig Sp. z o.o. (dalej jako Softig).
Izba na posiedzeniu niejawnym prowadzonym z udziałem stron w dniu 14 września 2016 r.
uznała, iż nie występują przeszkody uniemożliwiające rozpoznanie merytoryczne
podnoszonych zarzutów i skierowała oba odwołania na rozprawę.
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
Na podstawie dokumentacji postępowania, w szczególności treści ofert, siwz oraz wyjaśnień
Comp w zakresie rażąco niskiej ceny, Izba ustaliła stan faktyczny stanowiący podstawę
rozstrzygnięcia o zasadności podniesionych zarzutów w obu odwołaniach.
I. Odwołanie Softig (sygn. akt KIO 1620/16).
W odwołaniu zakwestionowano czynność oceny oferty Odwołującego w kryterium nr 4 –
koncepcja realizacji pulpitu administracyjnego statystyk CSIZS, a także wytknięto
zaniechanie Zamawiającemu polegające na braku odrzucenia oferty Comp na podstawie art.
89 ust. 1 pkt 3 i 4 Ustawy.
W pierwszej kolejności Izba odniosła się do zarzutu podnoszonego przez Zamawiającego i
Przystępującego po jego stronie wykonawcy Comp, tj. braku wypełnienia przesłanki z art.
179 ust. 1 Ustawy legitymującej do wniesienia odwołania wobec czynności oceny ofert,
zakończonej wyborem oferty Odwołującego. Obaj uczestnicy wskazywali, iż czynności
podjęte przez Zamawiającego nie mogły naruszać interesu Odwołującego w uzyskaniu
zamówienia, gdyż to oferta tego wykonawcy została uznana za najkorzystniejszą. Z uwagi na
konieczność indywidualnej oceny sytuacji w jakiej znajduje się wykonawca wnoszący
odwołanie koniecznym było uwzględnienie okoliczności wpływających na wynik
postępowania. Izba ustaliła, iż oferta Odwołującego uzyskała w łącznej punktacji przewagę
nad drugą ofertą Comp wynoszącą niecałe 2 pkt. (1,96 pkt). Chociaż oferta Odwołującego
była droższa to dzięki punktacji uzyskanej w kryterium nr 4 została uznana za
najkorzystniejszą. Ofertę najtańszą złożył Comp, uzyskując maksymalną ilość pkt w
kryterium cena, a jednocześnie jego koncepcja uzyskał najniższą ilość pkt w kryterium nr 4 –
22,27. W pozostałych dwóch kryteriach (czas reakcji oraz liczba pracowników (…)) każda z
ofert uzyskała taką samą ilość punktów (łącznie po 15 pkt). Trzecia oferta złożona w
postępowaniu uzyskała łączną ilość punktów klasyfikujących ją na trzeciej pozycji w rankingu
ofert ze stratą ponad 10 pkt do oferty Odwołującego. Z uwagi na niewielką różnicę pkt
pomiędzy ofertą wybraną i drugą ofertą Comp, zachodziło ryzyko, iż niewielki błąd
Zamawiającego popełniony przy ocenie oferty Comp może skutkować zmianą rankingu ofert.
W momencie składania odwołania Softig nie mógł zakładać, że wynik oceny złożonych ofert
nie ulegnie zmianie, stąd uznał za konieczne dla ochrony interesu w uzyskaniu zamówienia
wniesienie odwołania, w którym wskazywał na podstawy do przyznania dodatkowych pkt
jego ofercie, a także podstawy do odrzucenia oferty Comp. Co istotne, wykonawca Comp
wniósł własne odwołanie, w którym zmierzał do zmiany wyniku oceny jego oferty, wskazując
na podstawy do przyznania mu dodatkowych punktów w kryterium nr 4. Niezależnie od
rozstrzygnięcia w sprawie odwołania Comp Izba uznała, że Odwołujący do chwili, w której
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
wynik postępowania nie stanie się ostateczny (tj. z upływem terminu na wniesienie odwołań)
może podejmować kroki prawne w celu wzmocnienia pozycji swojej oferty nawet jeżeli
została ona wybrana jako najkorzystniejsza. W ocenie Izby w interesie każdego wykonawcy
uczestniczącego w postępowaniu leży to, aby czynności zamawiającego były
przeprowadzone zgodnie z ustalonymi zasadami, w szczególności aby ocena ofert była
kompleksowa i rzetelna. Przy wielości wykonawców ubiegających się o zamówienie istnieje
potrzeba szczególnej staranności przy ocenie wszystkich ofert, aby już przy pierwszej decyzji
ustalić prawidłowy wynik postępowania. Nie można również wykluczyć tego, że oferta
pierwotnie wskazana jako najkorzystniejsza straci pozycję w rankingu w wyniku odwołań
innych wykonawców. Brak jest zatem podstawy do tego aby odmówić wykonawcy
wybranemu prawa do kwestionowania oceny również własnej oferty, jeżeli czynności
Zamawiającego pozbawiły go dodatkowych punktów, co może zdecydować o utrzymaniu
korzystnego dla tego wykonawcy wyniku postępowania. Słusznie podnosił Odwołujący, że w
niniejszym stanie faktycznym występowała uzasadniona obawa o utrzymanie rozstrzygnięcia
korzystnego dla Odwołującego, a to w związku z niewielką różnicą punktów pomiędzy
kolejną ofertą wykonawcy, który mógł wnieść własne odwołanie zmierzając do unieważnienia
czynności wyboru oferty najkorzystniejszej. Gdyby Odwołujący nie wskazał na wady
związane z oceną jego oferty Zamawiający przy ponownej ocenie ofert mógłby utrzymać
dotychczasową ocenę koncepcji Odwołującego, a to oznaczałoby, iż najkorzystniejszą
stałaby się oferta innego wykonawcy. Ponadto, z uwagi na podejrzenie rażąco niskiej ceny,
pozostawienie do oceny oferty, co do której mogły zachodzić podstawy do jej odrzucenia
mogło naruszać zasady uczciwej konkurencji. W ocenie Izby, wykonawca wybrany mógł
zatem podnosić zarzuty wobec oceny jego własnej oferty zmierzając do tego, aby ocena
ofert była przeprowadzona w sposób zgodny z siwz. Nie można również pominąć istotnej
okoliczności związanej ze sposobem przyznawania punktów, który był powiązany z oceną
innych ofert w kryterium K4. Kwestia interesu w uzyskaniu zamówienia jest badana na
moment wniesienia odwołania, stąd bez znaczenia dla oceny wypełnienia przesłanki z art.
179 ust. 1 Ustawy pozostaje ustalenie, czy naruszenie stanowiące podstawę odwołania
miało lub może mieć wpływ na wynik postępowania. Ostatnia kwestia może wpłynąć na
wynik rozstrzygnięcia jakie podejmie Izba po rozważeniu podstawy odwołania.
W świetle powyższego Izba uznała, iż Odwołujący posiada interes w uzyskaniu zamówienia
legitymujący go do wniesienia odwołania. O możliwości poniesienia szkody w wyniku
kwestionowanych czynności związanych z oceną ofert świadczy ewentualna podstawa do
odrzucenia oferty Comp. W sytuacji gdyby zachodziła podstawa do odrzucenia oferty Comp
bez znaczenia pozostawałaby kwestia oceny tej oferty w kryteriach oceny ofert, a tym
samym pozycja oferty Odwołującego nie byłaby zagrożona. Konsekwencją zaniechania
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
Zamawiającego mogło być zatem pozbawienie Odwołującego przedmiotowego zamówienia.
Jeżeli Zamawiający zaniechał odrzucenia oferty wbrew przepisom Ustawy, to Odwołujący nie
ma innej możliwości utrzymania pozycji swojej oferty, niż wnosząc odwołanie na zaniechanie
odrzucenia oferty poddanej ocenie. Nie można bowiem wykluczyć tego, że dojdzie w
postępowaniu do powtórzenia czynności oceny ofert i wówczas zarzut zaniechania
odrzucenia oferty Comp mógłby być uznany za spóźniony.
Izba zważyła.
Zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 Ustawy Pzp polegającego na błędnej
ocenie oferty Odwołującego i przyznaniu jedynie 16 punktów w kryterium 4 pozycja 5 oferty
(K4p5 – liczba udostępnionych raportów gotowych), podczas gdy po dokonaniu prawidłowej
oceny oferty Odwołujący powinien otrzymać w tej kategorii 18 pkt, czego skutkiem było
przyznanie pozostałym wykonawcom, w tym Comp S.A. i Sygnity S.A. zawyżonej punktacji w
kryterium 4 Izba oddaliła.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do uzasadnienia Odwołującego, który w tej części
zarzutu dążył do wykazania, iż Zamawiający zaniżył ocenę jego oferty w kryterium K4p5, co
miało wpływ na ocenę końcową oferty Odwołującego oraz ofert pozostałych wykonawców.
Izba na podstawie zawiadomienia o wyborze oferty najkorzystniejszej z dnia 23.08.2016 r.
ustaliła, iż Zamawiający przyznał ofercie Odwołującego w kryterium nr 4 łącznie 35 pkt (a nie
jak wskazał Odwołujący 33 pkt), co stanowiło maksymalną możliwą do uzyskania ilość pkt.
Faktycznie zatem brak przyznania łącznie dodatkowych 2 (małych) punktów za raporty nr 5 i
6 nie wpłynęło na ocenę oferty w kryterium nr 4 gdzie uzyskała ona maksymalną liczbę
punktów (35). Ponadto należy zauważyć, iż uzasadnienie podnoszone w części tajnej
odwołania dotyczyło wyłącznie wykazania, że ww. raporty przynoszą korzyści z zakresu
monitorowania działania CSIZS. Odwołujący kwestionował bowiem jako prawidłowe
stanowisko Zamawiającego, który uznał, iż wskazane korzyści dotyczą monitorowania
działania Systemów Dziedzinowych.
Zamawiający w odpowiedzi na odwołanie podniósł, iż Systemy Dziedzinowe są całkowicie
niezależne od CSIZS, nie są administrowane i monitorowane przez MRPiPS i w żadnym
sensie nie są części Centralnego Systemu Informatycznego Zabezpieczenia Społecznego
(CSIZS). Fakty te są w sposób jednoznaczny opisane w dokumentacji, którą Zamawiający
udostępniał potencjalnym oferentom, a której Odwołujący nie pobrał od Zamawiającego.
Systemy Dziedzinowe są administrowane i utrzymywane lokalnie w Jednostkach
Terenowych. Ich funkcjonalność jest regulowana poprzez ogłaszane przez ministra
właściwego ds. zabezpieczenia społecznego i rodziny wymagania dla poszczególnych
obszarów. Wskazane przez Odwołującego raporty (…) monitorują działanie Systemów
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
Dziedzinowych (SD) i jednostek terenowych, a nie działanie usługi w CSIZS (…).
Zamawiający uznał, iż raporty niosą korzyści z zakresu monitorowania działania CSIZS, ale
nie z zakresu administrowania obciążeniem i przyznał zgodnie z pkt 12.6.2.1 po dwa pkt.
Odnosząc się do stanowisk prezentowanych w pisemnej części odwołania oraz odpowiedzi
Zamawiającego Izba uznała, iż Odwołujący nie wykazał, aby czynność oceny jego oferty była
przeprowadzona wadliwie. Brak jest przekonującego argumentu, który pozwalałby na
stwierdzenie, aby korzyści wynikające raportów nr 5 i 6 miały również korzyści z zakresu
administrowania obciążeniem CSIZS. Odwołujący nie podjął polemiki z odpowiedzią na
odwołanie, w tym nie zaprzeczył okoliczności wskazanej przez Zamawiającego, dotyczącej
braku zapoznania się Odwołującego z dokumentacją udostępnianą wykonawcom na etapie
poprzedzającym składanie ofert. Powyższe może uzasadniać przyczynę błędnej interpretacji
przez Odwołującego sposobu oceny oferty. Brak staranności wykonawcy na etapie
związanym z przygotowaniem oferty nie może obecnie uzasadniać żądania dokonania
zmiany oceny, którą Zamawiający prowadził zgodnie z ustalonymi zasadami. Zamawiający
uwzględnił oba raporty i przyznał wykonawcy punkty za te korzyści które dotyczą
monitorowania działania CSIZS. Zasadniczo Odwołujący próbował wykazać, iż system DS
stanowił element systemu CSIZS, a stąd korzyści jakie płyną dla systemu DS powinny być
uznane za korzyści dla systemu CSIZS. Stanowisko to pozostawało w sprzeczności z treścią
dokumentacji technicznej, z którą Odwołujący się nie zapoznał, chociaż miał taką możliwość.
System CSIZS stanowi system podstawowy i korzyści miały dotyczyć administrowania
obciążeniem tego systemu, a nie systemem DS.
Ponieważ szczegółowe omówienie
opisanych w koncepcji korzyści odnosiłoby się do informacji stanowiących tajemnicę
przedsiębiorstwa Izba jedynie ogólnie uznała, iż stanowisko Odwołującego stanowiło
swobodną ocenę koncepcji wynikającą z innego zrozumienia korzyści ocenianych w ramach
kryterium K4p5.
Izba uznała, iż zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 4 Ustawy potwierdził się co zdecydowało o
uwzględnieniu odwołania.
Zasadniczą kwestią wymagającą wstępnego omówienia było ustalenie, czy stawka
roboczogodziny stanowić mogła podstawę dla stwierdzenia, iż cena oferty jest rażąco niska.
Zamawiający w odpowiedzi na odwołanie uznał, iż przedmiotem badania na podstawie art.
90 ust. 1 Pzpz winna być cena oferty za realizację całego przedmiotu zamówienia, a nie
cena za pojedynczy element. Odnosząc się do tej tezy Izba stwierdziła, że w niniejszym
postępowaniu nie znajduje ona zastosowania. Potwierdzają to również wcześniejsze
czynności Zamawiającego, który w wezwaniach o wyjaśnienie elementów oferty mających
wpływ na wysokość ceny wskazywał na potrzebę wykazania, iż uwzględnione zostały koszty
osobowe personelu rozliczane według stawki roboczogodziny. Wprawdzie składowe ceny
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
stanowiły cenę oferty brutto, to jednak cena roboczogodziny dotyczyła części zamówienia
rozliczanego kosztorysowo, niezależnej od pozostałych usług za które przewidziano
wynagrodzenie ryczałtowe. Zamawiający w celu oszacowania tej części zamówienia wskazał
na orientacyjną ilość roboczogodzin (20.000 rbh), którą należało uwzględnić w kalkulacji
kosztów, co pozwalało na złożenie porównywalnych ofert.
Zamawiający dwukrotnie występował do Comp o wyjaśnienie na podstawie art. 90 ust. 1
Ustawy elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny, tj. w pismach z dnia 6 lipca
2016 r. oraz 4 sierpnia 2016 r. W dokumentacji postępowania znajduje się szczegółowe
stanowisko Komisji Przetargowej odnoszące się do wyjaśnień złożonych przez Comp w
pismach z dnia 11 lipca 2016 r. oraz 8 sierpnia 2016 r. Komisja dokonała wnikliwej analizy
obu wyjaśnień i przedstawiła wyliczenie kosztów roboczogodziny w odniesieniu do
wskazanych w wyjaśnieniach kosztów osobowych. Ponieważ w wyjaśnieniach wykonawca
wskazał, iż jedynym składnikiem kosztotwórczym jest koszt osobowy Komisja uznała, iż cena
oferty – 15,38 zł/rbh jest rażąco niska. Ponieważ dodatkowe wyjaśnienia nie wniosły nowych
dowodów, członkowie Komisji Przetargowej podtrzymali stanowisko przedłożone w pierwszej
notatce, iż oferta Comp powinna być odrzucona. Izba odsyła w tym zakresie do pełnego
uzasadnienia stanowiska Komisji Przetargowej, które podziela, a z uwagi na nałożoną przez
Zamawiającego klauzulę tajemnicy przedsiębiorstwa, nie może szczegółowo przywołać w
uzasadnieniu wyroku. Na koniec należy zauważyć, iż Comp miał możliwość odniesienia się
do oceny Zamawiającego, który w wezwaniu z 4 sierpnia 2016 r., wyłuszczył w trzech
podpunktach wątpliwości związane z kalkulacją kosztów za 1 roboczogodzinę i oczekiwał
przedłożenia szczegółowej kalkulacji cenotwórczej, uzasadniającej zarówno zaproponowaną
ogólną cenę ofertową brutto jak również cenę jednostkową za 1 roboczogodzinę przedmiotu
umowy, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 3 wzoru umowy. Wykonawca w wyjaśnieniach z 8
sierpnia 2016 r., nie przedłożył szczegółowej kalkulacji, wskazał wyłącznie na stopnień
zaangażowania zespołu dedykowanego dla realizacji usług rozwojowych. Jedyne
stwierdzenie dotyczące kosztów osobowych zawiera się na ostatniej stronie wyjaśnień w
odniesieniu do sumarycznego miesięcznego wynagrodzenia przypadającego na jeden etat
oraz możliwość jego pokrycia z wynagrodzenia otrzymanego od Zamawiającego. W świetle
powyższego stanowisko Zamawiającego prezentowane w odpowiedzi na odwołanie
pozostaje w sprzeczności z oceną Komisji Przetargowej, a co istotne nie zawiera
jakiejkolwiek refleksji nad ustaleniami związanymi z wysokością kosztów osobowych
personelu dedykowanego do wykonania tej części zamówienia.
Zasadniczo decydującym w sprawie było ustalenie, czy wyjaśnienie jakie Comp składał w
toku postępowania na podstawie art. 90 ust. 1 Ustawy były dostateczne dla uznania, iż
stawka roboczogodziny 15,38 zł. brutto uwzględniała rzeczywisty koszt związany z
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
wykonaniem części zamówienia rozliczanej kosztorysowo. Punktem dla tych rozważań było
przyjecie, iż słusznie Zamawiający w wezwaniu z dnia 4.8.2016 r. wskazał, iż stawka
roboczogodziny budzi podejrzenie rażąco niskiej, jako składowa ceny oferty brutto. Izba stoi
na stanowisku, iż przy ustalonym sposobie rozliczania prac kosztorysowych (niezależnych
od
zamówienia
rozliczanego
ryczałtowo)
dopuszczalnym
było
badanie
stawki
roboczogodziny pod kątem ustalenia, czy cena oferty brutto nie jest rażąco niska. Nie budzi
wątpliwości, iż wycena prac rozliczanych kosztorysowo przekładała się wprost na wycenę
całej oferty, a zatem stwierdzenie zaniżenia kalkulacji w pozycji 4 formularza ofertowego
powodowało ten skutek, że cena oferty brutto stawała się rażąco niska. Należy również
zauważyć, iż odrębność prac objętych daną częścią pozbawiała zasadności badania, czy w
ramach innych prac wycenionych kwotami ryczałtowymi wykonawca mógłby przerzucić
część kosztów za wykonanie usługi rozliczanej kosztorysowo. Izba uwzględniła to, że
wykonawca był zobowiązany oszacować wartość usługi rozliczanej wg rbh dla wskazane
ilości roboczogodzin – 20.000. W ocenie Izby, wykonawca nie podołał ciężarowi
dowodowemu w składanych wyjaśnieniach, iż stawka 15,38 zł. uwzględnia rzeczywiste
koszty pracy informatyków. W żaden sposób wyjaśnienia nie pozwalały odnieść podanych
kwot na jakich wskazane osoby są zatrudnione do stawki roboczogodziny. Wykonawca w
sposób bardzo lakoniczny stwierdził jedynie, iż wynagrodzenie jakie otrzyma od
Zamawiającego pozwoli na pokrycie kosztów wynagrodzenia pracowników z uzyskanego
wynagrodzenia, które w sposób znaczący odbiegały od najniższego miesięcznego
wynagrodzenia. Jednocześnie zaproponowana stawka zbliżona była do wyliczeń
Odwołującego, których podstawą była kwota najniższego miesięcznego wynagrodzenia.
Zarówno Komisja Przetargowa jak i Izba nie byli wstanie w oparciu o złożone wyjaśnienia
przyjąć, że stawka 15,38 zł./rbh odpowiada kosztom jakie poniesie pracodawca z tytułu
wykonania tej części zamówienia przez specjalistów zatrudnionych za wynagrodzeniem
wskazanym w wyjaśnieniach. Powyższe prowadziło do stwierdzenia, że cena oferty została
skalkulowana poniżej rzeczywistych kosztów, a tym samym nosi znamiona rażąco niskiej.
Skoro wykonawca składający wyjaśnienia nie udowodnił, iż cena nie jest rażąco niska, to jest
to równoznaczne z potwierdzeniem, że oferta zawiera rażąco niską cenę i podlega
odrzuceniu. (vide SO w W-wie z 30.07.2014 r., sygn. XXIII Ga 1293/14).
Na podstawie art. 192 ust. 2 Ustawy Izba uwzględnia odwołanie, jeżeli stwierdzi iż
naruszenie przepisów ustawy, które miało lub może mieć istotny wpływ na wynik
postępowania o udzielenie zamówienia. W przedmiotowym stanie sprawy, pomimo iż oferta
Comp nie została uznana za najkorzystniejszą, w ocenie Izby zachodzi podstaw do
stwierdzenia, że naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 4 Ustawy związane z zaniechaniem jej
odrzucenia jako zawierającej rażąco niską cenę, może mieć istotny wpływ na wynik
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
postępowania. Na wstępie wymaga zauważenie, iż wynik postępowania to nie samo
wskazanie oferty najkorzystniejszej, ale poprzedzające je ustalenie wykonawców, których
oferty zostały poddane ocenie, bo z pośród nich następuje wskazanie oferty
najkorzystniejszej. Niewątpliwie wpływ na wynik postępowania ma dopuszczenie do oceny
oferty podlegającej odrzuceniu, jeżeli ma ona szanse na uzyskanie najwyższej oceny, a taka
sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie. Izba, co zostało omówione w dalszej części
uzasadnienia, uznała iż oferta Comp w kryterium K4 została oceniona w sposób dowolny
przez Zamawiającego, a konsekwencją naruszenia zasad oceny powinno być przyznanie
dodatkowych punktów. Ponieważ różnica pomiędzy ofertą Comp, a ofertą wybraną wynosiła
w dużych punktach niecałe 2 pkt, zmiana punktacji w podkryterium K4p5 mogłaby
zdecydować, iż ofertą najkorzystniejszą byłaby oferta Comp. Zamawiający na rozprawie nie
mógł w sposób jednoznaczny wskazać, jaki wpływ na wynik miałoby przyznanie nawet
dwóch „małych” punktów ofercie Comp. W świetle powyższego należało uznać, iż
zaniechanie odrzucenia oferty Comp mogło i może mieć wpływ na wynik w niniejszym
postępowaniu. Nakazując odrzucenie oferty Izba nie nakazała unieważnienia informacji o
wyborze oferty najkorzystniejszej, pozostawiając w tym zakresie rozstrzygnięciu
Zamawiającego, czy zachodzi podstawa do zmiany informacji o wyborze oferty
najkorzystniejszej z uwagi na ewentualną zmianę punktacji dwóch pozostałych ofert. Z
informacji o wyniku postępowania wynika, iż oferta Sygnity S.A. nie zagraża pozycji
Odwołującego (różnica ponad 10 pkt).
Izba oddaliła zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 3 Ustawy uznając iż oferta zawiera rażąco
niską cenę, co prowadziło do pozbawianie uzasadnienia dla stawianej tezy, iż wykonawca
ukrył część kosztów w innych pozycjach oferty, rozliczanych ryczałtowo.
II.
Odwołanie Comp S.A. – sygn. akt KIO 1634/16.
W odwołaniu zakwestionowano czynność oceny oferty Odwołującego w kryterium nr 4 –
koncepcja realizacji pulpitu administracyjnego statystyk CSIZS, w którym Zamawiający
przyznał 22,27 pkt., jako naruszającej art. 91 ust. 1 Pzp w zw. z art. 7 ust. 1 i 3 Pzp
wynikające z zaniechania, ewentualnie wadliwego zastosowania postanowień siwz
dotyczących kryteriów oceny ofert, co doprowadziło do wadliwej oceny oferty Comp w
kryterium K4, w którym oferta powinna uzyskać najwyższą liczbę punktów (35), a nie 22,27
pkt.
Interes Odwołującego w uzyskaniu zamówienia mógł doznać uszczerbku w związku z
zarzucanym zaniechaniem przyznania dodatkowych punktów w kryterium K4p4 i K4p5, które
doprowadziło do wyboru jako najkorzystniejszej oferty Softig. Uwzględnienie chociaż w
części żądań Odwołującego pozwoliłoby na zmianę wyniku postępowania i udzielenie
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
zamówienia Odwołującemu Comp. W świetle powyższego spełnione zostały przesłanki do
wniesienia odwołania określone w art. 179 ust. 1 Ustawy.
Odwołujący utajnił w części odwołanie w jakiej konieczne było odniesienie się merytorycznie
do koncepcji ocenianej w kryterium nr 4, a tym samym uzasadnienie stanowiska Izba nie
zawiera ustaleń szczegółowych, w tym przywołania konkretnych zapisów koncepcji w całości
utajnionej w ofercie.
Odwołujący zarzucił Zamawiającemu nieuprawnione przyjęcie, iż w części raportów, w
których prezentowano dodatkowe zmienne zależne, punktowane miały być tyko te
wykraczające poza zmienne zależne opisane przez Zamawiającego (K4p4). Odwołujący w
koncepcji wskazał na możliwość jednoczesnej prezentacji czterech zdefiniowanych
zmiennych zależnych dla każdego raportu obligatoryjnego i dla każdego raportu
dodatkowego. Zamawiający ustalił w pkt 12.6.2 siwz zasady, na jakich miały być przyznane
pkt 0 lub 2 wskazując na możliwość przyznania 2 pkt – jednak nie więcej niż 6 pkt, za
możliwość jednoczesnej prezentacji każdej dodatkowej zmiennej zależnej (drugiej i
kolejnych) na jednym raporcie (niezależenie od formy prezentacji raportu); 0 pkt – brak
możliwości prezentacji na jednym raporcie więcej niż jednej zmiennej zależnej.
Zasadniczo spór dotyczył rozumienia zasad oceny koncepcji w podkryterium K4p4 –
uniwersalność prezentacji raportów (dotyczy wszystkich raportów). Odwołujący inaczej niż
Zamawiający rozumiał dodatkowe zmienne zależne, jako każda zmienna zależna
uwzględniona w raporcie bez względu na to czy została wskazana przez Zamawiającego,
czy też przez wykonawcę. Każdy z raportów przedstawionych w koncepcji zawierał co
najmniej 4 zmienne zależne, tak by możliwe było uzyskanie 6 punktów. Zamawiający
przyznał natomiast 4 pkt za te zmienne zależne, które były dodatkowymi ponad wskazane
przez Zamawiającego.
Przyjęty w siwz sposób oceny koncepcji był przedmiotem zapytań i odpowiedzi
Zamawiającego, który między innymi w piśmie z dnia 23 czerwca 2016 r. na pytanie nr 33,
czy oceniany będzie każdy raport osobno czy ten, który ma najwięcej zaproponowanych
możliwości jednoczesnej prezentacji każdej dodatkowej zmiennej zależnej; Jak będą
naliczane punkty w hipotetycznym przypadku kiedy zostanie zaproponowane 15 raportów,
przy czym dla 14 z nich zostanie nie zaproponowana możliwość jednoczesnej prezentacji żadnej dodatkowej zmiennej zależnej, a dla jednego z nich zostanie zaproponowana
możliwość jednoczesnej prezentacji trzech dodatkowych zmiennych zależnych? w
odpowiedzi wyjaśnił, że będą oceniane wszystkie raporty i wskazany mechanizm prezentacji
dodatkowych zamiennych ma dotyczyć wszystkich raportów (…), czyli brak możliwości
prezentacji dodatkowej zmiennej tylko w jednym raporcie powoduje, że funkcjonalność ta nie
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
dotyczy wszystkich raportów i w ramach kryterium nie zostaną przyznane dodatkowe punkty.
Zamawiający nie przyznał dodatkowych punktów za raporty 13-1, 14-1 i 15-1, w których
wskazano jedynie 2 dodatkowe zmienne zależne.
Izba oddaliła w tym zakresie zarzut uznając, iż Odwołujący dopiero na potrzeby
postępowania odwoławczego zmodyfikował rozumienie zapisów własnej koncepcji, w której
przy każdym z trzech spornych raportów odrębnie prezentował zmienne zależne (wymagane
przez Zamawiającego jako obligatoryjne do wdrożenia) i dodatkowe zmienne zależne (po
dwie). Brak jest logicznego uzasadnienia do innego rozumienia obowiązku wskazania
dodatkowych zmiennych, niż ten prezentowany przez Zamawiającego w części tajnej
rozprawy. Przyjęcie stanowiska Odwołującego prowadziłoby do pozbawienia sensu zasad
punktacji. Zamawiający nie punktował raportów za to, iż uwzględniają obligatoryjne zmienne
zależne wskazane przez Zamawiającego, ale za dodatkową korzyść jaką wniosą
rozwiązania prezentujące dodatkowe zmienne zależne możliwe do jednoczesnej prezentacji
na jednym raporcie. Brak wskazania dodatkowych zmiennych zależnych (innych niż zmienne
zależne wskazane przez Zamawiającego) miał to znaczenie, że oferta nie mogła uzyskać
dodatkowych punktów. Ponadto, ewentualne wątpliwości Odwołujący powinien był zgłosić na
wcześniejszym etapie postępowania, a w ocenie Izby treść koncepcji pozwala uznać, iż
wykonawca w sposób prawidłowy zinterpretował sposób oceny oferty w kryterium K4p4.
Kolejna podstawa zarzutu dotyczy oceny koncepcji Odwołującego w podkryterium K4p5 –
liczba udostępnionych raportów gotowych – dotyczy punktacji za raporty dodatkowe: 1, 2, 3,
19.
O przyznaniu odpowiednio 1, 2, czy te 3 pkt decydowało to czy nie zostały wskazane
korzyści wynikające z użytkowania zaproponowanego raportu (1 pkt), zostały wskazane
korzyści z zakresu monitorowania działania CSIZS albo z zakresu administrowania
obciążeniem (2 pkt), zostały wskazane korzyści z zakresu monitorowania działania CSIZS
oraz z zakresu administrowania obciążeniem (3 pkt).
Zamawiający przyznał po 1 pkt za wymienione 4 raporty dodatkowe, chociaż zdaniem
Odwołującego dla każdego z wymienionych raportów zostały wskazane korzyści z zakresu
monitorowania działania usług realizowanych i udostępnianych na poziomie Platformy
Integracyjnej CSIZS, które są wywoływane przez systemy dziedzinowe. W koncepcji miały
być również wskazane korzyści z zakresu administrowania obciążeniem CSIZS.
Izba oddaliła w tym zakresie zarzut uznając, iż Odwołujący prezentował własną
odbiegającą od specyfiki przedmiotu zamówienia ocenę koncepcji. W pełni aktualne
pozostają wcześniejsze rozważania Izby związane z oceną korzyści prezentowane przy
pierwszym z odwołań. Ponieważ koncepcja została objęta tajemnicą przedsiębiorstwa Izba w
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
sposób ogólny odniosła się do uzasadnienia Odwołującego, bez przywoływania konkretnych
opisów z koncepcji. Ponownie należy wskazać, iż Zamawiający w sposób jednakowy oceniał
koncepcję w odniesieniu do korzyści, które miały dotyczyć monitorowania działania CSIZS
(system podstawowy), a nie działania Platformy Integracyjnej, czy też działania systemów
dziedzinowych (SD). Fakt, iż system CSIZS będzie stanowił jednolite, spójne i otwarte na
rozwój rozwiązanie nie oznacza, iż korzyści dla CSIZS mogły być rozumiane przez pryzmat
korzyści jakie z danego raportu mogłyby odnieść systemy dziedzinowe. Sama Platforma
Integracyjna, jako centralny komponent zapewniać ma wymianę informacji i udostępnia
kluczowe usługi CSIZS. Zamawiający uznał, iż korzyści opisane w koncepcji wpływają na
poprawne działanie systemów dziedzinowych, co nie mogło być rozszerzane w ujęciu
globalnym na system CSIZS.
Kolejna podstawa zarzutu dotyczyła oceny raportu nr 20 w podkryterium K4p5 – tj.
wskazanej korzyści. Zamawiający uwzględnił korzyść raportu w zakresie monitorowania
systemu, a ze względów zasadniczych wskazana przez Odwołującego korzyść dotycząca
administrowania jako nierealizowalna, została oceniona jako wskazana błędnie i jako taka
nie została punktowana. Izba, aby nie ujawniać tajemnicy przedsiębiorstwa odwołuje się w
całości do wyjaśnień Zamawiającego złożonych w części utajnionej rozprawy, uznając je za
spójne i zgodne z sensem przyznawania punktów za faktycznie możliwe do osiągnięcia
korzyści.
Odnośnie kolejnej podstawy zarzutu, dotyczącej oceny raportów 4-18 w podkryterium K4p5
Izba oddaliła odwołanie przyjmując ponownie argumentację Zamawiającego prezentowaną
na rozprawie w części utajnionej, bez jej przywoływania w orzeczeniu. Ogólnie wskazując
Izba przyjęła jako uzasadnioną odmowę przyznania dodatkowych punktów z uwagi na
dodatkową zmienną zależną, która powinna być oceniona w ramach podkryterium K4p4.
Zamawiający zgodnie z podkryterium K4p5 oceniał raporty dodatkowe, tzn. inne od
przedstawionej listy wymaganych zgodnie z siwz raportów obligatoryjnych. Wykonawca
zaproponował raport, którego funkcjonalność zasadniczo dotyczyła raportu obligatoryjnego,
co nie mogło czynić z niego raportu dodatkowego.
Ostatnia z podstaw zarzut, dotycząca oceny raportu nr 11 w ocenie Izby zasługiwała na
uwzględnienie. Zamawiający odmówił przyznania punktów tylko na tej podstawie, iż uznał, że
rozwiązanie opisane w koncepcji dotyczy nieistniejącego systemu bankowego PPSW.
Odwołujący dopiero w odwołaniu mógł odnieść się do treści raportu, możliwej do wyjaśnienia
na etapie oceny oferty w części, w której wykonawca popełnił omyłkę w określeniu celu
raportu przez wskazanie na system bankowy PPSW. Nie może budzić wątpliwości, iż
wykonawca był świadomy czym są systemy bankowe uczestniczące w procesie
przyjmowania wniosków o świadczenie wychowawcze 500+, które łączą się z systemem
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
PPSW, będącym własnością MRPiPS. Uzasadnienie decyzji Zamawiającego sprowadzało
się wyłącznie do stwierdzenia, iż nie istnieje system bankowy PPSW, co wydaje się być
oczywistością dla wszystkich wykonawców składających oferty. Zamawiający zaniechał
oceny dalszej treści koncepcji, a podnoszone dopiero na rozprawie wątpliwości powinny być
wyjaśnione z wykonawcą przed zakończeniem oceny jego oferty. Wykonawca został
pozbawiony możliwości wyjaśnienia treści oferty na podstawie art. 87 ust. 1 Ustawy, co
pozwoliłoby Zamawiającemu na uniknięcie błędu przy ocenie oferty w kryterium
pozacenowym. Należy jedynie na marginesie zaznaczyć, iż po ostatniej zmianie przepisów
Ustawy znaczenia nabierać będzie ocena ofert w kryterium pozacenowym i chociaż
Zamawiający nadal nie ma obowiązku wzywać do wyjaśnienia treści ofert, to podjęcie tego
kroku w postępowaniu z jednej strony ułatwi ocenę ofert, a jednocześnie może uchronić
Zamawiających przed odwołaniami wykonawców, którzy nie mieli szans na etapie oceny ich
ofert na wyjaśnienie wątpliwości, które zdecydowały o mniejszej ilości przyznanych punktów.
Niezależnie od wyniku ustaleń Izby w przedmiocie oceny oferty Comp S.A. w kryterium
koncepcja, odwołanie podlegało oddaleniu na podstawie art. 192 ust. 2 Ustawy w związku z
potwierdzeniem się zarzutu podniesionego w odwołaniu 1620/16 połączonym do wspólnego
rozpoznania. Zmiana punktacji w odniesieniu do raportu nr 11 mogła wpłynąć na wynik
postępowania, w szczególności wpływała na ocenę innych ofert, a w konsekwencji na wybór
oferty najkorzystniejszej. Naruszenie przez Zamawiającego zasad oceny oferty
Odwołującego prowadziłoby do uwzględnienia odwołania, gdyby nie stwierdzona podstawa
do odrzucenia oferty Comp. Ponieważ oferta Odwołującego podlegała odrzuceniu na
podstawie art. 89 ust.1 pkt 4 Ustawy (co Izba nakazała w pkt 1 sentencji – lit. A), stwierdzone
naruszenie w obszarze oceny koncepcji nie mogłoby wpłynąć ostatecznie na wynik
postępowania. Stąd na podstawie art. 192 ust. 2 Ustawy Izba oddaliła odwołanie w całości.
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku na podstawie art. 192 ust. 9 oraz
art. 192 ust. 10 Prawa zamówień publicznych oraz w oparciu o przepisy § 3 i § 5 ust. 2 pkt 1
i ust. 4 oraz § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie
wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu
odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238). Izba zaliczyła do kosztów
postępowania wpisy wniesione w sprawach połączonych do wspólnego rozpoznania i
obciążyła nimi Zamawiającego w sprawie KIO 1620/16 oraz Odwołującego w sprawie KIO
1634/16, a także uzasadnione koszty Odwołującego w sprawie KIO 1620/16 obejmujące
wynagrodzenie pełnomocnika oraz koszty jego dojazdu na posiedzenie i obciążyła nimi
Zamawiającego.
Przewodniczący: ……………………….
Członkowie: ………………………..
………………………...
1
A. Uwzględnia odwołanie wniesione przez Softig Sp. z o.o. z siedzibą w Gliwicach i
nakazuje Zamawiającemu odrzucić na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 4 Ustawy
ofertę Comp S.A. z siedzibą w Warszawie (sygn. akt KIO 1620/16);
B. Oddala na podstawie art. 192 ust. 2 Ustawy odwołanie wniesione przez Comp
S.A. z siedzibą w Warszawie (sygn. akt KIO 1634/16).
2. Kosztami postępowania odwoławczego obciąża Zamawiającego – Ministerstwo Rodziny,
Pracy i Polityki Społecznej w sprawie z odwołania sygn. akt KIO 1620/16 oraz Comp S.A.
z/s w Warszawie w sprawie z odwołania sygn. akt KIO 1634/16 i:
2.1 zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę
30.000 zł 00 gr. (słownie:
trzydzieści tysięcy złotych, zero groszy) uiszczoną przez Odwołujących: Softig Sp. z o.o.
z/s w Gliwicach (sygn. akt KIO 1620/16) oraz Comp S.A. z/s w Warszawie (sygn. akt KIO
1634/16), tytułem wpisów od odwołań;
2.2 zasądza od Zamawiającego na rzecz Odwołującego Softig Sp. z o.o. z/s w Gliwicach
kwotę
18.809 zł 00 gr. (słownie: osiemnaście tysięcy osiemset dziewięć złotych zero
groszy) tytułem zwrotu kosztów strony poniesionych w związku z wpisem od odwołania,
wynagrodzeniem pełnomocnika i kosztami jego dojazdu na posiedzenie w sprawie
odwołania sygn. akt KIO 1620/16.
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od dnia jego
doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do
Sądu Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący:
………………………………
Członkowie:
………………………………
………………………………
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
U z a s a d n i e n i e
W postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego – Ministerstwo Rodziny, Pracy i
Polityki Społecznej w trybie przetargu nieograniczonego na usługi dotyczące Centralnego
Systemu Informatycznego Zabezpieczenia Społecznego (CSIZS) (nr postępowania:
10/DI/PN/2016), ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich 2016/S 099-
176791 w dniu 25 maja 2016 r., wobec czynności oceny ofert i wyboru oferty
najkorzystniejszej, zostały wniesione w dniu 2 września 2016 r. do Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej odwołania wykonawców: Softig Sp. z o.o. z/s w Gliwicach (sygn. akt KIO
1620/16) oraz Comp S.A. z/s w Warszawie (sygn. akt KIO 1634/16).
O czynnościach Zamawiającego wykonawcy zostali poinformowani w dniu 23 sierpnia 2016
r. w informacji o wyborze oferty najkorzystniejszej (Softig Sp. z o.o.), a także o wynikach
oceny ofert i przyznanej wykonawcom łącznej punktacji, w tym braku odrzucenia żadnej ze
złożonych w postępowaniu ofert.
I.
Sygn. akt KIO 1620/16
W odwołaniu oznaczonym sygnaturą akt KIO 1620/16 Odwołujący – Softig Sp. z o.o. zarzucił
Zamawiającemu dokonanie z naruszeniem przepisów ustawy oceny ofert oraz wyboru jako
najkorzystniejszej oferty Odwołującego na podstawie błędnie obliczonej punktacji ofertowej,
będące wynikiem naruszenia przepisów ustawy:
A.
art. 7 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 Ustawy Pzp polegającego na błędnej ocenie oferty
Odwołującego i przyznanie jedynie 16 punktów w kryterium 4 pozycja 5 oferty (K4p5
– liczba udostępnionych raportów gotowych), podczas gdy po dokonaniu prawidłowej
oceny oferty Odwołujący powinien otrzymać w tej kategorii 18 pkt, czego skutkiem
było przyznanie pozostałym wykonawcom, w tym Comp S.A. i Sygnity S.A.
zawyżonej punktacji w kryterium 4;
B.
art. 89 ust. 1 pkt 4 i art. 90 ust. 2 i 3 Ustawy Pzp polegającego na błędnej ocenie
oferty Comp S.A. i wyjaśnień złożonych przez tego wykonawcę i zaniechaniu
odrzucenia oferty Comp S.A. jako zawierającej rażąco niską cen;
C.
art. 89 ust. 1 pkt 3 polegającego na zaniechaniu odrzucenia oferty Comp S.A., której
złożenie stanowi czyn nieuczciwej konkurencji wskutek manipulowania pozycjami
cenowymi formularza ofertowego i przerzucania kosztów między poszczególnymi
kategoriami.
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu unieważnienia
czynności oceny ofert, dokonanie ponownej oceny ofert i przyznanie Softig S.A. .
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
Na istnienie interesu Odwołującego we wniesieniu odwołania wskazywać ma różnica 2 pkt
pomiędzy ofertą Odwołującego (wybraną) i kolejną ofertą Comp S.A. przy czym na
ostateczny wynik oceny oferty Comp S.A. wpływ miała punktacja przyznana ofercie
Odwołującego za koncepcję (K4 – 33 pkt.) Gdyby oferta Odwołującego uzyskała
maksymalną ilość pkt (35), Comp S.A. uzyskałby jedynie 21 pkt, co zwiększyłoby różnicę
punktową pomiędzy dwiema ofertami. Ponieważ istnieje duże prawdopodobieństwo, że
Comp złoży odwołanie od czynności oceny ofert i oceny własnej oferty, przy uwzględnieniu
zarzutów oferta Comp może uzyskać więcej punktów, co spowoduje, że oferta Odwołującego
nie będzie ofertą najkorzystniejszą. Co więcej, oferta Comp powinna być odrzucona z dwóch
niezależnych przyczyn. Brak złożenia odwołania przez Odwołującego, przy jednoczesnym
złożeniu odwołania przez Comp mogłoby spowodować, że to oferta tego wykonawcy
niesłusznie otrzymałaby najwyższą ilość punktów. Odwołujący nie mógłby zaś tego wyboru
zakwestionować na późniejszym etapie, bowiem upłynąłby mu termin na złożenie odwołania.
W uzasadnieniu zarzutu błędnej oceny własnej oferty Odwołujący podniósł, iż za rozwój
koncepcji (kategoria 4) powinien uzyskać wyższą ilość punktów, co wpłynęłoby bezpośrednio
na zmianę punktacji pozostałych oferentów. Dalsze uzasadnienie zostało objęte tajemnicą
przedsiębiorstwa i sporządzone w załączniku nr 1 do odwołania.
W uzasadnieniu zarzutu rażąco niskiej ceny oferty Comp Odwołujący odniósł się do
określonych w treści siwz czterech elementów wynagrodzenia rozliczanych miesięcznie wg
zaoferowanej stawki ryczałtowej (wynagrodzenie za wykonanie przedmiotu umowy w części,
o której mowa w § 5 ust. 1 pkt, 1, 2 i 4, § 2 ust. 1 pkt 2, 3 wzoru umowy) oraz wynagrodzenia
za wykonanie przedmiotu umowy rozliczanego wg roboczogodziny (§ 5 ust. 1 pkt 3 wzoru
umowy) w maksymalnej ilości 20.000 rbh (dalej jako „wynagrodzenie kosztorysowe).
Zaoferowane wynagrodzenie kosztorysowe na poziomie 15,38 zł. brutto stanowi o stawce
roboczogodziny netto 12,50 zł., która ma charakter rażąco niskiej, nierealnej i oderwanej od
rzeczywistych wynagrodzeń w branży informatycznej. O dopuszczalności badania ceny pod
kątem rażąco niskiej w odniesieniu do jej składowych świadczy stanowisko Izby wyrażone w
przywołanych orzeczeniach. Wynagrodzenie kosztorysowe będzie przedmiotem odrębnych
rozliczeń, ustalanym na podstawie ilości czasu pracy. Stanowi zatem samoistny i odrębny od
wynagrodzenia ryczałtowego element rozliczeń. Odnosząc się do stawki minimalnego
wynagrodzenia obowiązującego od 01.01.2016 r. (1.850 zł. brutto), dodatkowych składek
ubezpieczeniowych
jakie
ponosi
pracodawca,
koszt
pracodawcy
wynagrodzenia
minimalnego wynosi 2.231,29 zł. Dzieląc tę kwotę na liczbę roboczogodzin w miesiącu
(średnio 22 dni pracy po 8 h/dziennie) czyli przez 176 h., otrzymujemy kwotę 12,67 zł jako
koszt roboczogodziny. Do tego należy uwzględnić dodatkowe koszty jakie ponosi
pracodawca (z tytułu płatnych urlopów w wymiarze 26 dni, statystyczne koszty wynagrodzeń
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
chorobowych, urlopów okolicznościowych macierzyńskich i innych pełnopłatnych, z tytułu
absentyzmu – nieobecności w pracy i prezenteizmu – nieefektywnej obecności w pracy,
koszty szkoleń bhp, okresowych badań zdrowotnych, prowadzenia dokumentacji i
sprawozdawczości pracowniczej), rzeczywisty koszt pracodawcy nie będzie niższy niż ok.
15,00 zł. w przeliczeniu na rbh, podczas gdy Comp zaoferował stawkę na poziomie 12,50 zł.
netto. Dodatkowo z uwago na okres realizacji umowy (48 miesięcy od daty zawarcia
umowy), nawet do trzeciego kwartału 2020 r. wysokość minimalnego wynagrodzenia ulegać
będzie podwyższeniu i według założeń przyjętych przez Radę Ministrów od 2017 r. ma ulec
podwyższeniu do kwoty 2.000,00 zł brutto. Wprawdzie w umowie przewidziano możliwość
zmiany ceny, to z uwagi na szereg warunków dla tej zmiany, uprawnienia wykonawcy
zostają w praktyce bardzo ograniczone. Zamawiający nie przewidział zmiany wynagrodzenia
w przypadku wzrostu inflacji, czy też realnego wynagrodzenia, które w branży informatycznej
odbiega od najniższego wynagrodzenia.
Wysokość wynagrodzenia kosztorysowego zaoferowana przez Comp abstrahuje od
warunków rynkowych zatrudniania informatyków. Bez względu na formę zatrudnienia
(umowa o pracę, umowa cywilnoprawna) nie ma możliwości, aby koszt zatrudnienia
informatyka wynosił 12,50 zł netto lub mniej w przeliczeniu na godzinę wynagrodzenia. Jest
to stawka nierealna, nawet przy uwzględnieniu najbardziej sprzyjających okoliczności (np.
miejsca pracy poza Warszawą w mniejszych ośrodkach, dysponowania zasobami o
właściwych kompetencjach, ale stosunkowo mniejszym doświadczeniu i mniejszych
wymaganiach finansowych).
Zastosowanie procedury z art. 90 ust. 1 Ustawy Pzp tworzy domniemanie, że
zaproponowana cena nosi znamiona ceny rażąco niskiej, a zatem dowód na twierdzenie
przeciwne spoczywa na wykonawcy. Wykonawca musi złożyć takie wyjaśnienia, które
jednoznacznie wykażą, że możliwe i realne jest rzetelne wykonanie zamówienia za
zaproponowaną
cenę
oraz
załączyć
potwierdzające
to
dowody.
Wysoce
nieprawdopodobnym w sprawie jest to, że Comp przedłożył wiarygodne dowody zatrudnienia
osób za stawki, które odpowiadałyby zaoferowanej cenie za usługi rozliczane wg stawki za 1
rbh. Skoro nie jest możliwe wykonanie usługi za kwotę 12,50 zł netto bez ponoszenia straty,
jedynym logicznym wyjaśnieniem jest albo wykonanie zamówienia po zaniżonej, nierealnej i
poniżej kosztów cenie (czyli cenie rażąco niskiej), albo „przerzucenie” kosztów tych usług do
innych usług rozliczanych ryczałtowo. W obu sytuacjach oferta Comp powinna podlegać
odrzuceniu. Trzy elementy wynagrodzenia ryczałtowego płatne są w sposób stały, przez cały
okres realizacji umowy (za wyjątkiem miesięcznego okresu przygotowawczego). Jest to
zatem wynagrodzenie pewne, tymczasem wynagrodzenie płatne kosztorysowo jest
wynagrodzeniem za czynności przyszłe niepewne. Oznacza to, że możliwe jest, iż wybrany
wykonawca otrzyma je w całości (czyli za przepracowane 20.000 rbh), lub też w części, a
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
nawet może nie otrzymać go w ogóle. Przerzucając zatem koszty świadczenia tej usługi na
czynności rozliczane ryczałtowo Comp w swej ofercie obciąża Zamawiającego kosztami
prac, które może w ogóle nie będę wykonane lub będą wykonane np. tylko w części. Takie
działanie narusza dobre obyczaje i zasadę zaufania wobec kontrahenta oraz jest
zdecydowanie niekorzystne dla Zamawiającego. Tego rodzaju manipulacja ceną
kwalifikowana jest w orzecznictwie KIO jako czyn nieuczciwej konkurencji, którego
konsekwencją musi być odrzucenie oferty. Uwzględniając zaniżenie ceny rbh o 5zł. netto, po
jej pomnożeniu przez liczbę 20.000 rbh, otrzymujemy kwotę 99.200 zł netto (122.000 zł
brutto), o którą to kwotę co najmniej zawyżono łącznie wszystkie pozycje wynagrodzenia
ryczałtowego.
A. Sygn. akt KIO 1634/16
W odwołaniu oznaczonym sygnaturą akt KIO 1634/16 Odwołujący - Comp, zarzucił
Zamawiającemu naruszenie art. 91 ust. 1 Pzp w zw. z art. 7 ust. 1 i 3 Pzp wynikające z
zaniechania, ewentualnie wadliwego zastosowania postanowień siwz dotyczących kryteriów
oceny ofert, co doprowadziło do wadliwej oceny oferty Comp w kryterium K4 – koncepcja
realizacji pulpitu administracyjnego statystyk CSIZS, w którym oferta powinna uzyskać
najwyższą liczbę punktów (35), a nie 22,27 pkt.
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu unieważnienia
czynności wyboru oferty najkorzystniejszej, dokonania ponownej oceny ofert, w tym
utrzymanie dokonanej oceny oferty Softig Sp. z o.o. i przyznanie Comp w podkryterium K4p4
6 punktów, w podkryterium K4p5 - 18 pkt, i uznania oferty Odwołującego za
najkorzystniejszą i dokonanie jej wyboru.
Odwołujący zarzucił Zamawiającemu nieuprawnione przyjęcie, iż w części raportów, w
których prezentowano dodatkowe zmienne zależne, punktowane miały być tyko te
wykraczające poza zmienne zależne opisane przez Zamawiającego (K4p4). Odwołujący w
koncepcji wskazał na możliwość jednoczesnej prezentacji czterech zdefiniowanych
zmiennych zależnych dla każdego raportu obligatoryjnego i dla każdego raportu
dodatkowego. Zamawiający nie przyznał dodatkowych punktów za raporty 13-1, 14-1 i 15-1,
w których wskazano jedynie 2 dodatkowe zmienne zależne. Zamawiający ustalił w pkt 12.6.2
siwz zasady, na jakich miały być przyznane pkt 0 lub 2 wskazując na możliwość przyznania
2 pkt – jednak nie więcej niż 6 pkt, za możliwość jednoczesnej prezentacji każdej dodatkowej
zmiennej zależnej (drugiej i kolejnych) na jednym raporcie (niezależenie od formy prezentacji
raportu); 0 pkt – brak możliwości prezentacji na jednym raporcie więcej niż jednej zmiennej
zależnej.
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
W podkryterium K4p5 – liczba udostępnionych raportów gotowych – dotyczy punktacji za
raporty dodatkowe: 1, 2, 3, 19. Zamawiający przyznał po 1 pkt za wymienione 4 raporty
dodatkowe, chociaż zdaniem Odwołującego dla każdego z tych raportów zostały wskazane
korzyści z zakresu monitorowania działania usług realizowanych i udostępnianych na
poziomie Platformy Integracyjnej CSIZS, które są wywoływane przez systemy dziedzinowe.
W koncepcji miały być również wskazane korzyści z zakresu administrowania obciążeniem
CSIZS. O przyznaniu odpowiednio 1, 2, czy te 3 pkt decydowało to czy nie zostały wskazane
korzyści wynikające z użytkowania zaproponowanego raportu (1 pkt), zostały wskazane
korzyści z zakresu monitorowania działania CSIZS albo z zakresu administrowania
obciążeniem (2 pkt), zostały wskazane korzyści z zakresu monitorowania działania CSIZS
oraz z zakresu administrowania obciążeniem (3 pkt).
Raport nr 20 w podkryterium K4p5 – Zamawiający nie uwzględnił korzyści raportu w zakresie
monitorowania działania systemu CSIZS oraz z zakresu administrowania obciążeniem.
Raporty 4-18 w podkryterium K4p5
nie uzyskały punktów z uwagi na dodatkową zmienną
zależną, która powinna być oceniona w ramach podkryterium K4p4.
Raport nr 11 nie został oceniony tylko na tej podstawie, iż Zamawiający uznał, że
rozwiązanie opisane w koncepcji dotyczy nieistniejącego systemu bankowego PPSW.
Odwołujący dopiero w odwołaniu mógł odnieść się do treści raportu, możliwej do wyjaśnienia
na etapie oceny oferty w części, w której wykonawca popełnił omyłkę w określeniu celu
raportu przez wskazanie na system bankowy PPSW.
Stanowisko Izby
Do rozpoznania odwołań zastosowanie znajdowały przepisy ustawy Prawo zamówień
publicznych obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, (tekst
jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2164), tj. po zmianie dokonanej ustawą z dnia 29 sierpnia
2014 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych (Dz. U poz. 1232), zwanej dalej
„Ustawą”.
Zamawiający w odpowiedzi na oba odwołania wniósł o ich oddalenie.
Do postępowania odwoławczego o sygn. akt KIO 1620/16 skutecznie przystąpił po stronie
Zamawiającego wykonawca Comp S.A (dalej jako Comp), a w sprawie KIO 1634/16 również
po stronie Zamawiającego wykonawca Softig Sp. z o.o. (dalej jako Softig).
Izba na posiedzeniu niejawnym prowadzonym z udziałem stron w dniu 14 września 2016 r.
uznała, iż nie występują przeszkody uniemożliwiające rozpoznanie merytoryczne
podnoszonych zarzutów i skierowała oba odwołania na rozprawę.
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
Na podstawie dokumentacji postępowania, w szczególności treści ofert, siwz oraz wyjaśnień
Comp w zakresie rażąco niskiej ceny, Izba ustaliła stan faktyczny stanowiący podstawę
rozstrzygnięcia o zasadności podniesionych zarzutów w obu odwołaniach.
I. Odwołanie Softig (sygn. akt KIO 1620/16).
W odwołaniu zakwestionowano czynność oceny oferty Odwołującego w kryterium nr 4 –
koncepcja realizacji pulpitu administracyjnego statystyk CSIZS, a także wytknięto
zaniechanie Zamawiającemu polegające na braku odrzucenia oferty Comp na podstawie art.
89 ust. 1 pkt 3 i 4 Ustawy.
W pierwszej kolejności Izba odniosła się do zarzutu podnoszonego przez Zamawiającego i
Przystępującego po jego stronie wykonawcy Comp, tj. braku wypełnienia przesłanki z art.
179 ust. 1 Ustawy legitymującej do wniesienia odwołania wobec czynności oceny ofert,
zakończonej wyborem oferty Odwołującego. Obaj uczestnicy wskazywali, iż czynności
podjęte przez Zamawiającego nie mogły naruszać interesu Odwołującego w uzyskaniu
zamówienia, gdyż to oferta tego wykonawcy została uznana za najkorzystniejszą. Z uwagi na
konieczność indywidualnej oceny sytuacji w jakiej znajduje się wykonawca wnoszący
odwołanie koniecznym było uwzględnienie okoliczności wpływających na wynik
postępowania. Izba ustaliła, iż oferta Odwołującego uzyskała w łącznej punktacji przewagę
nad drugą ofertą Comp wynoszącą niecałe 2 pkt. (1,96 pkt). Chociaż oferta Odwołującego
była droższa to dzięki punktacji uzyskanej w kryterium nr 4 została uznana za
najkorzystniejszą. Ofertę najtańszą złożył Comp, uzyskując maksymalną ilość pkt w
kryterium cena, a jednocześnie jego koncepcja uzyskał najniższą ilość pkt w kryterium nr 4 –
22,27. W pozostałych dwóch kryteriach (czas reakcji oraz liczba pracowników (…)) każda z
ofert uzyskała taką samą ilość punktów (łącznie po 15 pkt). Trzecia oferta złożona w
postępowaniu uzyskała łączną ilość punktów klasyfikujących ją na trzeciej pozycji w rankingu
ofert ze stratą ponad 10 pkt do oferty Odwołującego. Z uwagi na niewielką różnicę pkt
pomiędzy ofertą wybraną i drugą ofertą Comp, zachodziło ryzyko, iż niewielki błąd
Zamawiającego popełniony przy ocenie oferty Comp może skutkować zmianą rankingu ofert.
W momencie składania odwołania Softig nie mógł zakładać, że wynik oceny złożonych ofert
nie ulegnie zmianie, stąd uznał za konieczne dla ochrony interesu w uzyskaniu zamówienia
wniesienie odwołania, w którym wskazywał na podstawy do przyznania dodatkowych pkt
jego ofercie, a także podstawy do odrzucenia oferty Comp. Co istotne, wykonawca Comp
wniósł własne odwołanie, w którym zmierzał do zmiany wyniku oceny jego oferty, wskazując
na podstawy do przyznania mu dodatkowych punktów w kryterium nr 4. Niezależnie od
rozstrzygnięcia w sprawie odwołania Comp Izba uznała, że Odwołujący do chwili, w której
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
wynik postępowania nie stanie się ostateczny (tj. z upływem terminu na wniesienie odwołań)
może podejmować kroki prawne w celu wzmocnienia pozycji swojej oferty nawet jeżeli
została ona wybrana jako najkorzystniejsza. W ocenie Izby w interesie każdego wykonawcy
uczestniczącego w postępowaniu leży to, aby czynności zamawiającego były
przeprowadzone zgodnie z ustalonymi zasadami, w szczególności aby ocena ofert była
kompleksowa i rzetelna. Przy wielości wykonawców ubiegających się o zamówienie istnieje
potrzeba szczególnej staranności przy ocenie wszystkich ofert, aby już przy pierwszej decyzji
ustalić prawidłowy wynik postępowania. Nie można również wykluczyć tego, że oferta
pierwotnie wskazana jako najkorzystniejsza straci pozycję w rankingu w wyniku odwołań
innych wykonawców. Brak jest zatem podstawy do tego aby odmówić wykonawcy
wybranemu prawa do kwestionowania oceny również własnej oferty, jeżeli czynności
Zamawiającego pozbawiły go dodatkowych punktów, co może zdecydować o utrzymaniu
korzystnego dla tego wykonawcy wyniku postępowania. Słusznie podnosił Odwołujący, że w
niniejszym stanie faktycznym występowała uzasadniona obawa o utrzymanie rozstrzygnięcia
korzystnego dla Odwołującego, a to w związku z niewielką różnicą punktów pomiędzy
kolejną ofertą wykonawcy, który mógł wnieść własne odwołanie zmierzając do unieważnienia
czynności wyboru oferty najkorzystniejszej. Gdyby Odwołujący nie wskazał na wady
związane z oceną jego oferty Zamawiający przy ponownej ocenie ofert mógłby utrzymać
dotychczasową ocenę koncepcji Odwołującego, a to oznaczałoby, iż najkorzystniejszą
stałaby się oferta innego wykonawcy. Ponadto, z uwagi na podejrzenie rażąco niskiej ceny,
pozostawienie do oceny oferty, co do której mogły zachodzić podstawy do jej odrzucenia
mogło naruszać zasady uczciwej konkurencji. W ocenie Izby, wykonawca wybrany mógł
zatem podnosić zarzuty wobec oceny jego własnej oferty zmierzając do tego, aby ocena
ofert była przeprowadzona w sposób zgodny z siwz. Nie można również pominąć istotnej
okoliczności związanej ze sposobem przyznawania punktów, który był powiązany z oceną
innych ofert w kryterium K4. Kwestia interesu w uzyskaniu zamówienia jest badana na
moment wniesienia odwołania, stąd bez znaczenia dla oceny wypełnienia przesłanki z art.
179 ust. 1 Ustawy pozostaje ustalenie, czy naruszenie stanowiące podstawę odwołania
miało lub może mieć wpływ na wynik postępowania. Ostatnia kwestia może wpłynąć na
wynik rozstrzygnięcia jakie podejmie Izba po rozważeniu podstawy odwołania.
W świetle powyższego Izba uznała, iż Odwołujący posiada interes w uzyskaniu zamówienia
legitymujący go do wniesienia odwołania. O możliwości poniesienia szkody w wyniku
kwestionowanych czynności związanych z oceną ofert świadczy ewentualna podstawa do
odrzucenia oferty Comp. W sytuacji gdyby zachodziła podstawa do odrzucenia oferty Comp
bez znaczenia pozostawałaby kwestia oceny tej oferty w kryteriach oceny ofert, a tym
samym pozycja oferty Odwołującego nie byłaby zagrożona. Konsekwencją zaniechania
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
Zamawiającego mogło być zatem pozbawienie Odwołującego przedmiotowego zamówienia.
Jeżeli Zamawiający zaniechał odrzucenia oferty wbrew przepisom Ustawy, to Odwołujący nie
ma innej możliwości utrzymania pozycji swojej oferty, niż wnosząc odwołanie na zaniechanie
odrzucenia oferty poddanej ocenie. Nie można bowiem wykluczyć tego, że dojdzie w
postępowaniu do powtórzenia czynności oceny ofert i wówczas zarzut zaniechania
odrzucenia oferty Comp mógłby być uznany za spóźniony.
Izba zważyła.
Zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 Ustawy Pzp polegającego na błędnej
ocenie oferty Odwołującego i przyznaniu jedynie 16 punktów w kryterium 4 pozycja 5 oferty
(K4p5 – liczba udostępnionych raportów gotowych), podczas gdy po dokonaniu prawidłowej
oceny oferty Odwołujący powinien otrzymać w tej kategorii 18 pkt, czego skutkiem było
przyznanie pozostałym wykonawcom, w tym Comp S.A. i Sygnity S.A. zawyżonej punktacji w
kryterium 4 Izba oddaliła.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do uzasadnienia Odwołującego, który w tej części
zarzutu dążył do wykazania, iż Zamawiający zaniżył ocenę jego oferty w kryterium K4p5, co
miało wpływ na ocenę końcową oferty Odwołującego oraz ofert pozostałych wykonawców.
Izba na podstawie zawiadomienia o wyborze oferty najkorzystniejszej z dnia 23.08.2016 r.
ustaliła, iż Zamawiający przyznał ofercie Odwołującego w kryterium nr 4 łącznie 35 pkt (a nie
jak wskazał Odwołujący 33 pkt), co stanowiło maksymalną możliwą do uzyskania ilość pkt.
Faktycznie zatem brak przyznania łącznie dodatkowych 2 (małych) punktów za raporty nr 5 i
6 nie wpłynęło na ocenę oferty w kryterium nr 4 gdzie uzyskała ona maksymalną liczbę
punktów (35). Ponadto należy zauważyć, iż uzasadnienie podnoszone w części tajnej
odwołania dotyczyło wyłącznie wykazania, że ww. raporty przynoszą korzyści z zakresu
monitorowania działania CSIZS. Odwołujący kwestionował bowiem jako prawidłowe
stanowisko Zamawiającego, który uznał, iż wskazane korzyści dotyczą monitorowania
działania Systemów Dziedzinowych.
Zamawiający w odpowiedzi na odwołanie podniósł, iż Systemy Dziedzinowe są całkowicie
niezależne od CSIZS, nie są administrowane i monitorowane przez MRPiPS i w żadnym
sensie nie są części Centralnego Systemu Informatycznego Zabezpieczenia Społecznego
(CSIZS). Fakty te są w sposób jednoznaczny opisane w dokumentacji, którą Zamawiający
udostępniał potencjalnym oferentom, a której Odwołujący nie pobrał od Zamawiającego.
Systemy Dziedzinowe są administrowane i utrzymywane lokalnie w Jednostkach
Terenowych. Ich funkcjonalność jest regulowana poprzez ogłaszane przez ministra
właściwego ds. zabezpieczenia społecznego i rodziny wymagania dla poszczególnych
obszarów. Wskazane przez Odwołującego raporty (…) monitorują działanie Systemów
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
Dziedzinowych (SD) i jednostek terenowych, a nie działanie usługi w CSIZS (…).
Zamawiający uznał, iż raporty niosą korzyści z zakresu monitorowania działania CSIZS, ale
nie z zakresu administrowania obciążeniem i przyznał zgodnie z pkt 12.6.2.1 po dwa pkt.
Odnosząc się do stanowisk prezentowanych w pisemnej części odwołania oraz odpowiedzi
Zamawiającego Izba uznała, iż Odwołujący nie wykazał, aby czynność oceny jego oferty była
przeprowadzona wadliwie. Brak jest przekonującego argumentu, który pozwalałby na
stwierdzenie, aby korzyści wynikające raportów nr 5 i 6 miały również korzyści z zakresu
administrowania obciążeniem CSIZS. Odwołujący nie podjął polemiki z odpowiedzią na
odwołanie, w tym nie zaprzeczył okoliczności wskazanej przez Zamawiającego, dotyczącej
braku zapoznania się Odwołującego z dokumentacją udostępnianą wykonawcom na etapie
poprzedzającym składanie ofert. Powyższe może uzasadniać przyczynę błędnej interpretacji
przez Odwołującego sposobu oceny oferty. Brak staranności wykonawcy na etapie
związanym z przygotowaniem oferty nie może obecnie uzasadniać żądania dokonania
zmiany oceny, którą Zamawiający prowadził zgodnie z ustalonymi zasadami. Zamawiający
uwzględnił oba raporty i przyznał wykonawcy punkty za te korzyści które dotyczą
monitorowania działania CSIZS. Zasadniczo Odwołujący próbował wykazać, iż system DS
stanowił element systemu CSIZS, a stąd korzyści jakie płyną dla systemu DS powinny być
uznane za korzyści dla systemu CSIZS. Stanowisko to pozostawało w sprzeczności z treścią
dokumentacji technicznej, z którą Odwołujący się nie zapoznał, chociaż miał taką możliwość.
System CSIZS stanowi system podstawowy i korzyści miały dotyczyć administrowania
obciążeniem tego systemu, a nie systemem DS.
Ponieważ szczegółowe omówienie
opisanych w koncepcji korzyści odnosiłoby się do informacji stanowiących tajemnicę
przedsiębiorstwa Izba jedynie ogólnie uznała, iż stanowisko Odwołującego stanowiło
swobodną ocenę koncepcji wynikającą z innego zrozumienia korzyści ocenianych w ramach
kryterium K4p5.
Izba uznała, iż zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 4 Ustawy potwierdził się co zdecydowało o
uwzględnieniu odwołania.
Zasadniczą kwestią wymagającą wstępnego omówienia było ustalenie, czy stawka
roboczogodziny stanowić mogła podstawę dla stwierdzenia, iż cena oferty jest rażąco niska.
Zamawiający w odpowiedzi na odwołanie uznał, iż przedmiotem badania na podstawie art.
90 ust. 1 Pzpz winna być cena oferty za realizację całego przedmiotu zamówienia, a nie
cena za pojedynczy element. Odnosząc się do tej tezy Izba stwierdziła, że w niniejszym
postępowaniu nie znajduje ona zastosowania. Potwierdzają to również wcześniejsze
czynności Zamawiającego, który w wezwaniach o wyjaśnienie elementów oferty mających
wpływ na wysokość ceny wskazywał na potrzebę wykazania, iż uwzględnione zostały koszty
osobowe personelu rozliczane według stawki roboczogodziny. Wprawdzie składowe ceny
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
stanowiły cenę oferty brutto, to jednak cena roboczogodziny dotyczyła części zamówienia
rozliczanego kosztorysowo, niezależnej od pozostałych usług za które przewidziano
wynagrodzenie ryczałtowe. Zamawiający w celu oszacowania tej części zamówienia wskazał
na orientacyjną ilość roboczogodzin (20.000 rbh), którą należało uwzględnić w kalkulacji
kosztów, co pozwalało na złożenie porównywalnych ofert.
Zamawiający dwukrotnie występował do Comp o wyjaśnienie na podstawie art. 90 ust. 1
Ustawy elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny, tj. w pismach z dnia 6 lipca
2016 r. oraz 4 sierpnia 2016 r. W dokumentacji postępowania znajduje się szczegółowe
stanowisko Komisji Przetargowej odnoszące się do wyjaśnień złożonych przez Comp w
pismach z dnia 11 lipca 2016 r. oraz 8 sierpnia 2016 r. Komisja dokonała wnikliwej analizy
obu wyjaśnień i przedstawiła wyliczenie kosztów roboczogodziny w odniesieniu do
wskazanych w wyjaśnieniach kosztów osobowych. Ponieważ w wyjaśnieniach wykonawca
wskazał, iż jedynym składnikiem kosztotwórczym jest koszt osobowy Komisja uznała, iż cena
oferty – 15,38 zł/rbh jest rażąco niska. Ponieważ dodatkowe wyjaśnienia nie wniosły nowych
dowodów, członkowie Komisji Przetargowej podtrzymali stanowisko przedłożone w pierwszej
notatce, iż oferta Comp powinna być odrzucona. Izba odsyła w tym zakresie do pełnego
uzasadnienia stanowiska Komisji Przetargowej, które podziela, a z uwagi na nałożoną przez
Zamawiającego klauzulę tajemnicy przedsiębiorstwa, nie może szczegółowo przywołać w
uzasadnieniu wyroku. Na koniec należy zauważyć, iż Comp miał możliwość odniesienia się
do oceny Zamawiającego, który w wezwaniu z 4 sierpnia 2016 r., wyłuszczył w trzech
podpunktach wątpliwości związane z kalkulacją kosztów za 1 roboczogodzinę i oczekiwał
przedłożenia szczegółowej kalkulacji cenotwórczej, uzasadniającej zarówno zaproponowaną
ogólną cenę ofertową brutto jak również cenę jednostkową za 1 roboczogodzinę przedmiotu
umowy, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 3 wzoru umowy. Wykonawca w wyjaśnieniach z 8
sierpnia 2016 r., nie przedłożył szczegółowej kalkulacji, wskazał wyłącznie na stopnień
zaangażowania zespołu dedykowanego dla realizacji usług rozwojowych. Jedyne
stwierdzenie dotyczące kosztów osobowych zawiera się na ostatniej stronie wyjaśnień w
odniesieniu do sumarycznego miesięcznego wynagrodzenia przypadającego na jeden etat
oraz możliwość jego pokrycia z wynagrodzenia otrzymanego od Zamawiającego. W świetle
powyższego stanowisko Zamawiającego prezentowane w odpowiedzi na odwołanie
pozostaje w sprzeczności z oceną Komisji Przetargowej, a co istotne nie zawiera
jakiejkolwiek refleksji nad ustaleniami związanymi z wysokością kosztów osobowych
personelu dedykowanego do wykonania tej części zamówienia.
Zasadniczo decydującym w sprawie było ustalenie, czy wyjaśnienie jakie Comp składał w
toku postępowania na podstawie art. 90 ust. 1 Ustawy były dostateczne dla uznania, iż
stawka roboczogodziny 15,38 zł. brutto uwzględniała rzeczywisty koszt związany z
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
wykonaniem części zamówienia rozliczanej kosztorysowo. Punktem dla tych rozważań było
przyjecie, iż słusznie Zamawiający w wezwaniu z dnia 4.8.2016 r. wskazał, iż stawka
roboczogodziny budzi podejrzenie rażąco niskiej, jako składowa ceny oferty brutto. Izba stoi
na stanowisku, iż przy ustalonym sposobie rozliczania prac kosztorysowych (niezależnych
od
zamówienia
rozliczanego
ryczałtowo)
dopuszczalnym
było
badanie
stawki
roboczogodziny pod kątem ustalenia, czy cena oferty brutto nie jest rażąco niska. Nie budzi
wątpliwości, iż wycena prac rozliczanych kosztorysowo przekładała się wprost na wycenę
całej oferty, a zatem stwierdzenie zaniżenia kalkulacji w pozycji 4 formularza ofertowego
powodowało ten skutek, że cena oferty brutto stawała się rażąco niska. Należy również
zauważyć, iż odrębność prac objętych daną częścią pozbawiała zasadności badania, czy w
ramach innych prac wycenionych kwotami ryczałtowymi wykonawca mógłby przerzucić
część kosztów za wykonanie usługi rozliczanej kosztorysowo. Izba uwzględniła to, że
wykonawca był zobowiązany oszacować wartość usługi rozliczanej wg rbh dla wskazane
ilości roboczogodzin – 20.000. W ocenie Izby, wykonawca nie podołał ciężarowi
dowodowemu w składanych wyjaśnieniach, iż stawka 15,38 zł. uwzględnia rzeczywiste
koszty pracy informatyków. W żaden sposób wyjaśnienia nie pozwalały odnieść podanych
kwot na jakich wskazane osoby są zatrudnione do stawki roboczogodziny. Wykonawca w
sposób bardzo lakoniczny stwierdził jedynie, iż wynagrodzenie jakie otrzyma od
Zamawiającego pozwoli na pokrycie kosztów wynagrodzenia pracowników z uzyskanego
wynagrodzenia, które w sposób znaczący odbiegały od najniższego miesięcznego
wynagrodzenia. Jednocześnie zaproponowana stawka zbliżona była do wyliczeń
Odwołującego, których podstawą była kwota najniższego miesięcznego wynagrodzenia.
Zarówno Komisja Przetargowa jak i Izba nie byli wstanie w oparciu o złożone wyjaśnienia
przyjąć, że stawka 15,38 zł./rbh odpowiada kosztom jakie poniesie pracodawca z tytułu
wykonania tej części zamówienia przez specjalistów zatrudnionych za wynagrodzeniem
wskazanym w wyjaśnieniach. Powyższe prowadziło do stwierdzenia, że cena oferty została
skalkulowana poniżej rzeczywistych kosztów, a tym samym nosi znamiona rażąco niskiej.
Skoro wykonawca składający wyjaśnienia nie udowodnił, iż cena nie jest rażąco niska, to jest
to równoznaczne z potwierdzeniem, że oferta zawiera rażąco niską cenę i podlega
odrzuceniu. (vide SO w W-wie z 30.07.2014 r., sygn. XXIII Ga 1293/14).
Na podstawie art. 192 ust. 2 Ustawy Izba uwzględnia odwołanie, jeżeli stwierdzi iż
naruszenie przepisów ustawy, które miało lub może mieć istotny wpływ na wynik
postępowania o udzielenie zamówienia. W przedmiotowym stanie sprawy, pomimo iż oferta
Comp nie została uznana za najkorzystniejszą, w ocenie Izby zachodzi podstaw do
stwierdzenia, że naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 4 Ustawy związane z zaniechaniem jej
odrzucenia jako zawierającej rażąco niską cenę, może mieć istotny wpływ na wynik
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
postępowania. Na wstępie wymaga zauważenie, iż wynik postępowania to nie samo
wskazanie oferty najkorzystniejszej, ale poprzedzające je ustalenie wykonawców, których
oferty zostały poddane ocenie, bo z pośród nich następuje wskazanie oferty
najkorzystniejszej. Niewątpliwie wpływ na wynik postępowania ma dopuszczenie do oceny
oferty podlegającej odrzuceniu, jeżeli ma ona szanse na uzyskanie najwyższej oceny, a taka
sytuacja zachodziła w niniejszej sprawie. Izba, co zostało omówione w dalszej części
uzasadnienia, uznała iż oferta Comp w kryterium K4 została oceniona w sposób dowolny
przez Zamawiającego, a konsekwencją naruszenia zasad oceny powinno być przyznanie
dodatkowych punktów. Ponieważ różnica pomiędzy ofertą Comp, a ofertą wybraną wynosiła
w dużych punktach niecałe 2 pkt, zmiana punktacji w podkryterium K4p5 mogłaby
zdecydować, iż ofertą najkorzystniejszą byłaby oferta Comp. Zamawiający na rozprawie nie
mógł w sposób jednoznaczny wskazać, jaki wpływ na wynik miałoby przyznanie nawet
dwóch „małych” punktów ofercie Comp. W świetle powyższego należało uznać, iż
zaniechanie odrzucenia oferty Comp mogło i może mieć wpływ na wynik w niniejszym
postępowaniu. Nakazując odrzucenie oferty Izba nie nakazała unieważnienia informacji o
wyborze oferty najkorzystniejszej, pozostawiając w tym zakresie rozstrzygnięciu
Zamawiającego, czy zachodzi podstawa do zmiany informacji o wyborze oferty
najkorzystniejszej z uwagi na ewentualną zmianę punktacji dwóch pozostałych ofert. Z
informacji o wyniku postępowania wynika, iż oferta Sygnity S.A. nie zagraża pozycji
Odwołującego (różnica ponad 10 pkt).
Izba oddaliła zarzut naruszenia art. 89 ust. 1 pkt 3 Ustawy uznając iż oferta zawiera rażąco
niską cenę, co prowadziło do pozbawianie uzasadnienia dla stawianej tezy, iż wykonawca
ukrył część kosztów w innych pozycjach oferty, rozliczanych ryczałtowo.
II.
Odwołanie Comp S.A. – sygn. akt KIO 1634/16.
W odwołaniu zakwestionowano czynność oceny oferty Odwołującego w kryterium nr 4 –
koncepcja realizacji pulpitu administracyjnego statystyk CSIZS, w którym Zamawiający
przyznał 22,27 pkt., jako naruszającej art. 91 ust. 1 Pzp w zw. z art. 7 ust. 1 i 3 Pzp
wynikające z zaniechania, ewentualnie wadliwego zastosowania postanowień siwz
dotyczących kryteriów oceny ofert, co doprowadziło do wadliwej oceny oferty Comp w
kryterium K4, w którym oferta powinna uzyskać najwyższą liczbę punktów (35), a nie 22,27
pkt.
Interes Odwołującego w uzyskaniu zamówienia mógł doznać uszczerbku w związku z
zarzucanym zaniechaniem przyznania dodatkowych punktów w kryterium K4p4 i K4p5, które
doprowadziło do wyboru jako najkorzystniejszej oferty Softig. Uwzględnienie chociaż w
części żądań Odwołującego pozwoliłoby na zmianę wyniku postępowania i udzielenie
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
zamówienia Odwołującemu Comp. W świetle powyższego spełnione zostały przesłanki do
wniesienia odwołania określone w art. 179 ust. 1 Ustawy.
Odwołujący utajnił w części odwołanie w jakiej konieczne było odniesienie się merytorycznie
do koncepcji ocenianej w kryterium nr 4, a tym samym uzasadnienie stanowiska Izba nie
zawiera ustaleń szczegółowych, w tym przywołania konkretnych zapisów koncepcji w całości
utajnionej w ofercie.
Odwołujący zarzucił Zamawiającemu nieuprawnione przyjęcie, iż w części raportów, w
których prezentowano dodatkowe zmienne zależne, punktowane miały być tyko te
wykraczające poza zmienne zależne opisane przez Zamawiającego (K4p4). Odwołujący w
koncepcji wskazał na możliwość jednoczesnej prezentacji czterech zdefiniowanych
zmiennych zależnych dla każdego raportu obligatoryjnego i dla każdego raportu
dodatkowego. Zamawiający ustalił w pkt 12.6.2 siwz zasady, na jakich miały być przyznane
pkt 0 lub 2 wskazując na możliwość przyznania 2 pkt – jednak nie więcej niż 6 pkt, za
możliwość jednoczesnej prezentacji każdej dodatkowej zmiennej zależnej (drugiej i
kolejnych) na jednym raporcie (niezależenie od formy prezentacji raportu); 0 pkt – brak
możliwości prezentacji na jednym raporcie więcej niż jednej zmiennej zależnej.
Zasadniczo spór dotyczył rozumienia zasad oceny koncepcji w podkryterium K4p4 –
uniwersalność prezentacji raportów (dotyczy wszystkich raportów). Odwołujący inaczej niż
Zamawiający rozumiał dodatkowe zmienne zależne, jako każda zmienna zależna
uwzględniona w raporcie bez względu na to czy została wskazana przez Zamawiającego,
czy też przez wykonawcę. Każdy z raportów przedstawionych w koncepcji zawierał co
najmniej 4 zmienne zależne, tak by możliwe było uzyskanie 6 punktów. Zamawiający
przyznał natomiast 4 pkt za te zmienne zależne, które były dodatkowymi ponad wskazane
przez Zamawiającego.
Przyjęty w siwz sposób oceny koncepcji był przedmiotem zapytań i odpowiedzi
Zamawiającego, który między innymi w piśmie z dnia 23 czerwca 2016 r. na pytanie nr 33,
czy oceniany będzie każdy raport osobno czy ten, który ma najwięcej zaproponowanych
możliwości jednoczesnej prezentacji każdej dodatkowej zmiennej zależnej; Jak będą
naliczane punkty w hipotetycznym przypadku kiedy zostanie zaproponowane 15 raportów,
przy czym dla 14 z nich zostanie nie zaproponowana możliwość jednoczesnej prezentacji żadnej dodatkowej zmiennej zależnej, a dla jednego z nich zostanie zaproponowana
możliwość jednoczesnej prezentacji trzech dodatkowych zmiennych zależnych? w
odpowiedzi wyjaśnił, że będą oceniane wszystkie raporty i wskazany mechanizm prezentacji
dodatkowych zamiennych ma dotyczyć wszystkich raportów (…), czyli brak możliwości
prezentacji dodatkowej zmiennej tylko w jednym raporcie powoduje, że funkcjonalność ta nie
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
dotyczy wszystkich raportów i w ramach kryterium nie zostaną przyznane dodatkowe punkty.
Zamawiający nie przyznał dodatkowych punktów za raporty 13-1, 14-1 i 15-1, w których
wskazano jedynie 2 dodatkowe zmienne zależne.
Izba oddaliła w tym zakresie zarzut uznając, iż Odwołujący dopiero na potrzeby
postępowania odwoławczego zmodyfikował rozumienie zapisów własnej koncepcji, w której
przy każdym z trzech spornych raportów odrębnie prezentował zmienne zależne (wymagane
przez Zamawiającego jako obligatoryjne do wdrożenia) i dodatkowe zmienne zależne (po
dwie). Brak jest logicznego uzasadnienia do innego rozumienia obowiązku wskazania
dodatkowych zmiennych, niż ten prezentowany przez Zamawiającego w części tajnej
rozprawy. Przyjęcie stanowiska Odwołującego prowadziłoby do pozbawienia sensu zasad
punktacji. Zamawiający nie punktował raportów za to, iż uwzględniają obligatoryjne zmienne
zależne wskazane przez Zamawiającego, ale za dodatkową korzyść jaką wniosą
rozwiązania prezentujące dodatkowe zmienne zależne możliwe do jednoczesnej prezentacji
na jednym raporcie. Brak wskazania dodatkowych zmiennych zależnych (innych niż zmienne
zależne wskazane przez Zamawiającego) miał to znaczenie, że oferta nie mogła uzyskać
dodatkowych punktów. Ponadto, ewentualne wątpliwości Odwołujący powinien był zgłosić na
wcześniejszym etapie postępowania, a w ocenie Izby treść koncepcji pozwala uznać, iż
wykonawca w sposób prawidłowy zinterpretował sposób oceny oferty w kryterium K4p4.
Kolejna podstawa zarzutu dotyczy oceny koncepcji Odwołującego w podkryterium K4p5 –
liczba udostępnionych raportów gotowych – dotyczy punktacji za raporty dodatkowe: 1, 2, 3,
19.
O przyznaniu odpowiednio 1, 2, czy te 3 pkt decydowało to czy nie zostały wskazane
korzyści wynikające z użytkowania zaproponowanego raportu (1 pkt), zostały wskazane
korzyści z zakresu monitorowania działania CSIZS albo z zakresu administrowania
obciążeniem (2 pkt), zostały wskazane korzyści z zakresu monitorowania działania CSIZS
oraz z zakresu administrowania obciążeniem (3 pkt).
Zamawiający przyznał po 1 pkt za wymienione 4 raporty dodatkowe, chociaż zdaniem
Odwołującego dla każdego z wymienionych raportów zostały wskazane korzyści z zakresu
monitorowania działania usług realizowanych i udostępnianych na poziomie Platformy
Integracyjnej CSIZS, które są wywoływane przez systemy dziedzinowe. W koncepcji miały
być również wskazane korzyści z zakresu administrowania obciążeniem CSIZS.
Izba oddaliła w tym zakresie zarzut uznając, iż Odwołujący prezentował własną
odbiegającą od specyfiki przedmiotu zamówienia ocenę koncepcji. W pełni aktualne
pozostają wcześniejsze rozważania Izby związane z oceną korzyści prezentowane przy
pierwszym z odwołań. Ponieważ koncepcja została objęta tajemnicą przedsiębiorstwa Izba w
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
sposób ogólny odniosła się do uzasadnienia Odwołującego, bez przywoływania konkretnych
opisów z koncepcji. Ponownie należy wskazać, iż Zamawiający w sposób jednakowy oceniał
koncepcję w odniesieniu do korzyści, które miały dotyczyć monitorowania działania CSIZS
(system podstawowy), a nie działania Platformy Integracyjnej, czy też działania systemów
dziedzinowych (SD). Fakt, iż system CSIZS będzie stanowił jednolite, spójne i otwarte na
rozwój rozwiązanie nie oznacza, iż korzyści dla CSIZS mogły być rozumiane przez pryzmat
korzyści jakie z danego raportu mogłyby odnieść systemy dziedzinowe. Sama Platforma
Integracyjna, jako centralny komponent zapewniać ma wymianę informacji i udostępnia
kluczowe usługi CSIZS. Zamawiający uznał, iż korzyści opisane w koncepcji wpływają na
poprawne działanie systemów dziedzinowych, co nie mogło być rozszerzane w ujęciu
globalnym na system CSIZS.
Kolejna podstawa zarzutu dotyczyła oceny raportu nr 20 w podkryterium K4p5 – tj.
wskazanej korzyści. Zamawiający uwzględnił korzyść raportu w zakresie monitorowania
systemu, a ze względów zasadniczych wskazana przez Odwołującego korzyść dotycząca
administrowania jako nierealizowalna, została oceniona jako wskazana błędnie i jako taka
nie została punktowana. Izba, aby nie ujawniać tajemnicy przedsiębiorstwa odwołuje się w
całości do wyjaśnień Zamawiającego złożonych w części utajnionej rozprawy, uznając je za
spójne i zgodne z sensem przyznawania punktów za faktycznie możliwe do osiągnięcia
korzyści.
Odnośnie kolejnej podstawy zarzutu, dotyczącej oceny raportów 4-18 w podkryterium K4p5
Izba oddaliła odwołanie przyjmując ponownie argumentację Zamawiającego prezentowaną
na rozprawie w części utajnionej, bez jej przywoływania w orzeczeniu. Ogólnie wskazując
Izba przyjęła jako uzasadnioną odmowę przyznania dodatkowych punktów z uwagi na
dodatkową zmienną zależną, która powinna być oceniona w ramach podkryterium K4p4.
Zamawiający zgodnie z podkryterium K4p5 oceniał raporty dodatkowe, tzn. inne od
przedstawionej listy wymaganych zgodnie z siwz raportów obligatoryjnych. Wykonawca
zaproponował raport, którego funkcjonalność zasadniczo dotyczyła raportu obligatoryjnego,
co nie mogło czynić z niego raportu dodatkowego.
Ostatnia z podstaw zarzut, dotycząca oceny raportu nr 11 w ocenie Izby zasługiwała na
uwzględnienie. Zamawiający odmówił przyznania punktów tylko na tej podstawie, iż uznał, że
rozwiązanie opisane w koncepcji dotyczy nieistniejącego systemu bankowego PPSW.
Odwołujący dopiero w odwołaniu mógł odnieść się do treści raportu, możliwej do wyjaśnienia
na etapie oceny oferty w części, w której wykonawca popełnił omyłkę w określeniu celu
raportu przez wskazanie na system bankowy PPSW. Nie może budzić wątpliwości, iż
wykonawca był świadomy czym są systemy bankowe uczestniczące w procesie
przyjmowania wniosków o świadczenie wychowawcze 500+, które łączą się z systemem
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
PPSW, będącym własnością MRPiPS. Uzasadnienie decyzji Zamawiającego sprowadzało
się wyłącznie do stwierdzenia, iż nie istnieje system bankowy PPSW, co wydaje się być
oczywistością dla wszystkich wykonawców składających oferty. Zamawiający zaniechał
oceny dalszej treści koncepcji, a podnoszone dopiero na rozprawie wątpliwości powinny być
wyjaśnione z wykonawcą przed zakończeniem oceny jego oferty. Wykonawca został
pozbawiony możliwości wyjaśnienia treści oferty na podstawie art. 87 ust. 1 Ustawy, co
pozwoliłoby Zamawiającemu na uniknięcie błędu przy ocenie oferty w kryterium
pozacenowym. Należy jedynie na marginesie zaznaczyć, iż po ostatniej zmianie przepisów
Ustawy znaczenia nabierać będzie ocena ofert w kryterium pozacenowym i chociaż
Zamawiający nadal nie ma obowiązku wzywać do wyjaśnienia treści ofert, to podjęcie tego
kroku w postępowaniu z jednej strony ułatwi ocenę ofert, a jednocześnie może uchronić
Zamawiających przed odwołaniami wykonawców, którzy nie mieli szans na etapie oceny ich
ofert na wyjaśnienie wątpliwości, które zdecydowały o mniejszej ilości przyznanych punktów.
Niezależnie od wyniku ustaleń Izby w przedmiocie oceny oferty Comp S.A. w kryterium
koncepcja, odwołanie podlegało oddaleniu na podstawie art. 192 ust. 2 Ustawy w związku z
potwierdzeniem się zarzutu podniesionego w odwołaniu 1620/16 połączonym do wspólnego
rozpoznania. Zmiana punktacji w odniesieniu do raportu nr 11 mogła wpłynąć na wynik
postępowania, w szczególności wpływała na ocenę innych ofert, a w konsekwencji na wybór
oferty najkorzystniejszej. Naruszenie przez Zamawiającego zasad oceny oferty
Odwołującego prowadziłoby do uwzględnienia odwołania, gdyby nie stwierdzona podstawa
do odrzucenia oferty Comp. Ponieważ oferta Odwołującego podlegała odrzuceniu na
podstawie art. 89 ust.1 pkt 4 Ustawy (co Izba nakazała w pkt 1 sentencji – lit. A), stwierdzone
naruszenie w obszarze oceny koncepcji nie mogłoby wpłynąć ostatecznie na wynik
postępowania. Stąd na podstawie art. 192 ust. 2 Ustawy Izba oddaliła odwołanie w całości.
Sygn. akt: KIO 1620/16, KIO 1634/16
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku na podstawie art. 192 ust. 9 oraz
art. 192 ust. 10 Prawa zamówień publicznych oraz w oparciu o przepisy § 3 i § 5 ust. 2 pkt 1
i ust. 4 oraz § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie
wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu
odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238). Izba zaliczyła do kosztów
postępowania wpisy wniesione w sprawach połączonych do wspólnego rozpoznania i
obciążyła nimi Zamawiającego w sprawie KIO 1620/16 oraz Odwołującego w sprawie KIO
1634/16, a także uzasadnione koszty Odwołującego w sprawie KIO 1620/16 obejmujące
wynagrodzenie pełnomocnika oraz koszty jego dojazdu na posiedzenie i obciążyła nimi
Zamawiającego.
Przewodniczący: ……………………….
Członkowie: ………………………..
………………………...
Wcześniejsze orzeczenia:
- Sygn. akt KIO 1637/16 z dnia 2016-09-13
- Sygn. akt KIO 1436/16 z dnia 2016-08-22
- Sygn. akt KIO 1403/16, KIO 1405/16 z dnia 2016-08-22
- Sygn. akt KIO 815/16, KIO 821/16, KIO 822/16 z dnia 2016-08-18
- Sygn. akt KIO 1300/16 z dnia 2016-08-05
