rodzaj: WYROK
data dokumentu: 2021-02-01
rok: 2021
data dokumentu: 2021-02-01
rok: 2021
sygnatury akt.:
KIO 33/21
KIO 33/21
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2021
r. w Warszawie odwołania
wniesionego do
Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu
4 stycznia 2021 r. przez
wykonawcę: Doosan Babcock Energy Polska S.A., ul. Golejowska 73B, 44-207 Rybnik w
postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego: PGE Górnictwo i Energetyka
Konwencjonalna S.A.,
ul. Węglowa 5, 97-400 Bełchatów,
r. w Warszawie odwołania
wniesionego do
Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu
4 stycznia 2021 r. przez
wykonawcę: Doosan Babcock Energy Polska S.A., ul. Golejowska 73B, 44-207 Rybnik w
postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego: PGE Górnictwo i Energetyka
Konwencjonalna S.A.,
ul. Węglowa 5, 97-400 Bełchatów,
orzeka:
1.
uwzględnia odwołanie w całości i nakazuje Zamawiającemu powtórzenie
czynności określenia warunków udziału w postępowaniu w zakresie zdolności
technicznej i
zawodowej w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia
oraz u
możliwiający ocenę zdolności wykonawcy do należytego wykonania
zamówienia i nieutrudniający uczciwej konkurencji, wyrażając je jako minimalne
poziomy zdolności, poprzez zastąpienie w opisie warunków udziału w
postępowaniu w Sekcji III.1.3 ogłoszenia o zamówieniu określenia „wymiana
wirnika” określeniem „demontaż i montaż wirnika”;
2.
kosztami postępowania obciąża zamawiającego: PGE Górnictwo i Energetyka
Konwencjonalna S.A.,
ul. Węglowa 5, 97-400 Bełchatów, i:
1)
zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr
(słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez wykonawcę:
Doosan Babcock Energy Polska S.A., ul. Golejowska 73B, 44-207 Rybnik
tytułem wpisu od odwołania,
2)
zasądza kwotę 18 600 zł 00 gr (słownie: osiemnaście tysięcy sześćset złotych
zero
groszy)
od
zamawiającego:
PGE
Górnictwo
i
Energetyka
Konwencjonalna S.A.,
ul. Węglowa 5, 97-400 Bełchatów na rzecz wykonawcy:
Doosan Babcock Energy Polska S.A., ul. Golejowska 73B, 44-207 Rybnik
st
anowiącą koszty poniesione z tytułu wpisu od odwołania oraz wynagrodzenia
pełnomocnika.
Stosownie do
art. 579 ust. 1 i
art. 580 ust. 1 i ust.
2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. -
Prawo zamówień publicznych (Dz. U. poz. 2019 ze zm.) w związku z art. 92 ust. 1 ustawy z
dnia
11 września 2019 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo zamówień publicznych (Dz.
U. poz. 2020 ze zm.) na niniejszy wyrok -
w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia -
przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu
Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący:
…………………………
Sygn. akt: KIO 33/21
Uzasadnienie
Zamawiający: PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. z siedzibą
w Bełchatowie prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w trybie
prz
etargu nieograniczonego w przedmiocie „Wykonanie remontu kapitalnego TG4 dla PGE
GiEK S.A. Oddział Elektrownia Opole”. Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej pod numerem 2020/S 249-622439 w dniu 22
grudnia 2020 r.
Wykonawca Doosan Babcock Energy Polska S.A.
z siedzibą w Rybniku w dniu
4 stycznia 2021 r.
wniósł odwołanie wobec określenia w ogłoszeniu o zamówieniu kryteriów
dotyczących kwalifikacji technicznych i/lub zawodowych wykonawców ubiegających się o
zamówienie (Sekcja III.1.3. ogłoszenia), poprzez wymaganie wykazania, że wykonawca
wykonał co najmniej 1 zadanie o wartości co najmniej 5 000 000,00 PLN netto, polegające
na remoncie turbogeneratora i części przepływowej turbiny parowej bloku energetycznego w
eksploatacji o mocy minimum 200 MWe wraz z urządzeniami pomocniczymi. Remont
turbozespołu (turbogenerator i turbina parowa) winien obejmować swym zakresem minimum
łącznie: demontaż i montaż kadłubów, wymianę wirników, remont komór zaworowych i
układów regulacji oraz ustawienie linii wałów.
W ocenie Odwołującego, wymaganie dotyczące wykazania przez wykonawców
wykonania prac polegających na wymianie wirników stanowi naruszenie przepisów:
1)
art. 22 ust. 1a w zw. z art. 22 ust 1 b pkt. 3 w zw. z art. 7 ust. 1 Pzp z uwagi na
określenie warunków udziału w postępowaniu w zakresie zdolności technicznej lub
zawodowej w sposób nadmierny i nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia oraz
utrudniający uczciwą konkurencję;
2)
art. 7 ust. 1 Pzp z uwagi na przygotowanie i prowad
zenie postępowania w sposób
niezapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.
Odwołujący wniósł o nakazanie Zamawiającemu modyfikacji Sekcji III. 1.3. ogłoszenia
o zamówieniu, poprzez nadanie następującego brzmienia:
„O udzielenie zamówienia mogą ubiegać się Wykonawcy, którzy spełniają warunek udziału w
postępowaniu dotyczący zdolności technicznej i/lub zawodowej, art. 22 ust lb pkt 3 ustawy,
tj.: Wykonawca wykaże, iż w okresie ostatnich 10 lat przed upływem terminu składania Ofert,
a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy, to w tym okresie, wykonał co najmniej 1
zadanie o wartości co najmniej 5 000 000,00 PLN netto, polegające na remoncie
turbogeneratora i części przepływowej turbiny parowej bloku energetycznego w eksploatacji
o mocy minimum 200 MWe wraz z urządzeniami pomocniczymi. Remont turbozespołu
(turbogenerator i turbina parowa) winien obejmować swym zakresem minimum łącznie:
demontaż i montaż kadłubów, demontaż i montaż wirników, remont komór zaworowych i
u
kładów regulacji oraz ustawienie Unii wałów.
W przypadku wspólnego ubiegania się o udzielenie niniejszego zamówienia przez dwóch lub
więcej Wykonawców wystarczy, że Wykonawcy spełnią warunek wspólnie lub gdy warunek
spełni co najmniej jeden z nich. Wykonawca na potwierdzenie spełniania warunków udziału
w postępowaniu, zobowiązany jest do złożenia wraz z ofertą, aktualnego na dzień składania
ofert oświadczenia, o którym mowa w art. 25a ust. 2 ustawy Pzp, w postaci jednolitego
europejskiego dokumentu Zamówienia zwanego dalej „JEDZ", a plik musi być opatrzony
Podpisem elektronicznym zgodnie z zapisami opisanymi w pkt 17 SIWZ. Wykonawca, który
powołuje się na zasoby innych podmiotów, w celu wykazania spełniania, w zakresie, w jakim
powołuje się na ich zasoby, warunków udziału w postępowaniu, składa także JEDZ
dotyczące tych podmiotów w formie elektronicznej zgodnie z zapisami opisanymi w pkt 16
SIWZ. W przypadku wspólnego ubiegania się o zamówienie przez Wykonawców, JEDZ
składa każdy z Wykonawców wspólnie ubiegających się o zamówienie. Dokumenty te
potwierdzają spełnianie warunków udziału w postępowaniu oraz brak podstaw wykluczenia w
zakresie, w którym każdy z Wykonawców wykazuje spełnianie warunków udziału w
postępowaniu oraz brak podstaw wy kluczenia. Zamawiający przed przesłaniem zaproszenia
do udziału w aukcji elektronicznej (na podstawie art. 26 ust. 2f ustawy Pzp), a w przypadku
braku podstaw do przeprowadzenia aukcji elektronicznej, przed udzieleniem zamówienia (na
podstawie art 26 ust 1 ustawy Pzp), w celu
potwierdzenia spełniania warunku udziału w
postępowaniu, wezwie Wykonawców, których oferty nie podlegają odrzuceniu, do złożenia
niżej wymienionych dokumentów:
— wykaz wykonanych zadań (co najmniej 1) w okresie ostatnich 10 lat przed upływem
terminu składania ofert, a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy, to w tym
okresie, o wartości co najmniej 5 000 000,00 PLN netto (każde) polegające na remoncie
turbogeneratora i części przepływowej turbiny parowej bloku energetycznego w eksploatacji
o moc
y minimum 200 MWe wraz z urządzeniami pomocniczymi. Remont turbozespołu
(turbogenerator i turbina parowa) winien obejmować swym zakresem minimum łącznie:
demontaż i montaż kadłubów, demontaż i montaż wirników, remont komór zaworowych i
układów regulacji oraz ustawienie linii wałów. Szczegóły dot wykazu zrealizowanych zadań
określono w pkt 12.5.2 SIWZ.
Uwaga:
1)
W przypadku powoływania się przez Wykonawcę na doświadczenie zdobyte w ramach
konsorcjum Wykonawca winien udowodnić Zamawiającemu, że zakres zadań określonych w
warunku udziału w postępowaniu dot. „zdolności technicznej lub zawodowej" (pkt 10.1.2
SIWZ) Wykonawca zrealizował w ramach konsorcjum samodzielnie (doświadczenie
konsorcjanta to wyłącznie zakres faktycznie zrealizowanych przez niego prac).
2)
Jeżeli pojedynczy członek konsorcjum chciałby powołać się na doświadczenie całego
konsorcjum w nowym postępowaniu to ustawodawca dopuszcza skorzystanie ze „wsparcia"
pozostałych jego członków w trybie art. 22a ustawy Prawo zamówień publicznych -
szczegóły dot. korzystania z potencjału innych podmiotów opisane są w pkt 11 SIWZ.”,
a zatem o zmianę zakresu prac dot. wirników, którego dotyczą wykonane usługi, z „wymiany”
na
„demontaż i montaż”.
Odwołujący wyjaśnił, że posiada interes we wniesieniu odwołania, ponieważ w
zakresie swojej działalności zajmuje się prowadzeniem prac remontowych i serwisowych w
sektorze energetycznym, co potwierdza załączona informacja odpowiadająca odpisowi
aktualnemu z KRS.
Odwołujący wskazał, że objęta odwołaniem czynność uniemożliwia
Odw
ołującemu ubieganie się o udzielenie zamówienia i złożenie oferty, a tym samym
niemożliwy może się okazać wybór oferty i uzyskanie zamówienia przez Odwołującego.
U
względnienie odwołania doprowadzi do usunięcia ww. naruszeń przepisów prawa oraz
rozszerzy kr
ąg potencjalnych wykonawców, którzy będą mogli ubiegać się o udzielenie
zamówienia z realną szansą na jego uzyskanie. Odwołujący przywołał wyrok KIO z dnia 8
stycznia 2018 r. w sprawie KIO 2683/17
w powyższym zakresie.
W uzasadnieniu faktycznym i prawnym O
dwołujący podniósł, jak poniżej.
I. Zarzut naruszenia art. 22 ust. 1a w zw. z art. 22 ust. 1 b pkt. 3 w zw. z art. 7 ust. 1 Pzp.
W postępowaniu, przedmiotem którego jest świadczenie usług w zakresie remontu
kapitalnego TG4 dla PGE GiEK S.A. Oddział Elektrownia Opole, Zamawiający sformułował
warunki udziału w postępowaniu, dotyczące zdolności technicznej lub zawodowej, poprzez
konieczność wykazania, że wykonawca wykonał co najmniej 1 zadanie o wartości co
najmniej 5 000 000,00 PLN netto, polegające na remoncie turbogeneratora i części
przepływowej turbiny parowej bloku energetycznego w eksploatacji o mocy minimum 200
MWe wraz z urządzeniami pomocniczymi. Remont turbozespołu (turbogenerator i turbina
parowa) winien obejmować swym zakresem minimum łącznie: demontaż i montaż kadłubów,
wymianę wirników, remont komór zaworowych i układów regulacji oraz ustawienie linii wałów
[Sekcja III. 1.3. ogłoszenia o zamówieniu].
Powyższy warunek w znaczny sposób ogranicza krąg wykonawców, którzy mogliby
ubiegać się o udzielenie zamówienia oraz nie ma żadnego uzasadnienia w obowiązujących
przepisach ani wymaganiach technicznych lub technologicznych, przez co narusza
wynikającą z art. 7 ust. 1 Pzp zasadę proporcjonalności.
Powołując się na orzecznictwo KIO (wyrok KIO1081/17 z dnia 19 czerwca 2017,
wyrok KIO 1030/17 z dnia 8 czerwca 2017r. oraz wyrok KIO z dnia 24 stycznia 2018 r. w
sprawie KIO 82/18 i wyrok KIO z dnia 31 maja 2016 r. w sprawie KIO 786/16),
Odwołujący
wskazał, że Zamawiający winien dostosować kryteria oceny zdolności wykonawcy do
wielkości i stopnia złożoności przedmiotu zamówienia. Określenie warunków podmiotowych,
musi polegać na wyznaczeniu „minimalnych poziomów zdolności", a więc nawiązywać do
posiadania doświadczenia w realizacji np. robót budowlanych o zbliżonym charakterze do
przedmiotu udzielanego zamówienia. Przepis art. 22 ust 1a Pzp nie przewiduje, aby
wykonawca legitymował się dokładnie takimi samymi zrealizowanymi budowami, jak
przedmiot zamówienia. o które się ubiega. Przyjęte przez zamawiającego kryteria kwalifikacji
nie mo
gą zatem wykraczać poza to, co jest obiektywnie racjonalne, zatem niezbędne do
osiągnięcia celu prowadzonej procedury, a więc wyboru oferty pochodzącej od wykonawcy
zdolnego do należytego wykonania zamówienia. Postawienie określonego rodzaju warunków
udziału w postępowaniu nie może prowadzić czy też mieć na celu uniemożliwienie udziału w
postępowaniu wykonawcom, którzy są zdolni do należytego wykonania danego zamówienia.
P
rzy formułowaniu warunków udziału w postępowaniu należy mieć na względzie przede
wszystkim to, iż postawienie określonych warunków w zakresie zdolności technicznej lub
zawodowej ma na celu przede wszystkim umożliwienie Zamawiającemu dokonania oceny,
czy wykonawca składający ofertę jest w stanie wykonać dane zamówienie. Zasada
proporcjonalności nakazuje, aby zamawiający w postępowaniu podejmował tylko takie
działania, które są konieczne i niezbędne do osiągnięcia założonych celów. Zamawiający nie
może od potencjalnego wykonawcy wymagać wykazania się posiadaniem niemalże
identycznego
doświadczenia jak przedmiot zamówienia.
O
dwołujący podniósł, że określenie wymogu zdolności technicznej, poprzez
konieczność wykazania doświadczenia w wykonywaniu prac remontowych turbogeneratora,
obejmujących w swym zakresie m.in. wymianę wirników, znacząco ogranicza możliwość
udziału w postępowaniu wykonawcom krajowym, którzy byliby w stanie wykonać przedmiot
zamówienia oraz posiadają odpowiednie doświadczenie w wykonywaniu takich usług w
odniesieniu do turbozespołów, w ramach których wykonali demontaż i montaż wirników
zamiast wymiany,
co jednak w żaden sposób nie rzutuje i nie przesądza o możliwości
spełnienia przez tych wykonawców wszelkich wymogów technicznych odnoszących się do
przedmiotu zamówienia. Mając na uwadze, że w Polsce remonty turbozespołów mające w
swoim zakresie wymianę na nowy zamiast demontaż i montaż starego wirnika są rzadkością,
zatem
Zamawiający w sposób nieuzasadniony uprzywilejowuje niezwykle wąski krąg
wykonawców.
Odwołujący podkreślił, że od strony technicznej, technologicznej, wymagań i
procedur (stosowanych np. przez Urząd Dozoru Technicznego) nie istnieją jakiekolwiek
szczególne wymagania dotyczące posiadania uprawnień do wykonywania prac remontowych
lub modernizacyjnych dotyczących wymiany wirników na nowe. Z technicznego punktu
widzenia operacja wymiany oraz operacja demontażu i montażu wirnika są tożsame z punktu
widzenia celu jakiemu mają służyć (stopień złożoności, poszczególne etapy). Konieczne jest
posiadanie takich samych uprawnień, sprzętu, zasobów i kompetencji, co sprawia, że
zawyżanie warunków udziału w postępowaniu w sposób sztuczny i niecelowy eliminuje
konkure
ncję.
S
formułowanie ww. warunku w niniejszym postępowaniu jest nieproporcjonalne i
ogranicza dostęp oraz możliwość do zamówienia wykonawcom, którzy mają zdolność
techniczną oraz doświadczenie konieczne do wykonania przedmiotu umowy (remont
turbozespołu) oraz są w stanie wykazać się usługami na turbozespołach z demontażem i
montażem wirników, które w zakresie wymogów technicznych, wiedzy i doświadczenia
koniecznych do ich wykonania są tożsame z wymaganiami dla turbozespołów z wymianą
wirników.
II. Zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 Pzp.
Zasady prowadzenia postępowania określone w art. 7 ust. 1 Pzp nakładają na
Z
amawiającego obowiązek przygotowania i prowadzenia postępowania o udzielenie
zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie
wykonawców oraz zgodnie z zasadami proporcjonalności i przejrzystości. Zakazane jest
preferowanie rozwiązań jednego producenta, poprzez zamieszczanie w warunkach
ogłoszenia lub SIWZ - opisie przedmiotu zamówienia sformułowań wskazujących na
jednego, konkretnego wykonawcę. Naruszenie zasady uczciwej konkurencji zachodzi między
innymi w sytuacji, gdy zamawiający stawia warunki udzielenia zamówienia w taki sposób,
który nie znajduje uzasadnienia ani w technicznym, ani w funkcjonalnym uregulowaniu
potrzeb zamawiającego (wyrok KIO 765/14 z 5 maja 2014 r.).
W ocenie Odwołującego, w przedmiotowym postępowaniu nie zaistniały żadne
przesłanki o charakterze obiektywnym, które uprawniałyby Zamawiającego do podejmowania
czynności, skutkujących nie tylko znacznym ograniczeniem, ale wręcz wyeliminowaniem
konkurencji. Wa
runki udziału w postępowaniu zamieszczone w ogłoszeniu oraz SIWZ są
sformułowane w taki sposób, że preferują określone podmioty oraz nie pozostają w związku
z uzasadnionymi potrzebami Zamawiającego.
Zamawiający, pismem z dnia 25 stycznia 2021 r. złożył odpowiedź na odwołanie. Nie
zgodził się ze stanowiskiem Odwołującego i wniósł o oddalenie odwołania. Zamawiający
podkreślił, że formułując warunki udziału w postępowaniu zamierzał jedynie nie dopuścić do
udzielenia zamówienia publicznego wykonawcy, który nie będzie w stanie wykonać
zamówienia zgodnie z warunkami określonymi przez Zamawiającego. Celem
Zamawiającego nie było naruszenie zasady zachowania uczciwej konkurencji i
uniemożliwienie udziału w postępowaniu rzetelnym wykonawcom, jakim jest z pewnością
Odwołujący, ale rzeczywista potrzeba weryfikacji zdolności i doświadczenia wykonawców i
możliwych do spełnienia warunków. Zdaniem Zamawiającego, przestrzeganie zasady
zachowania uczciwej konkurencji nie może być utożsamiane z dopuszczeniem do udziału w
postępowaniu wszystkich podmiotów, w tym również niezdolnych do należytego wykonania
za
mówienia.
Zamawiający wskazał, że na etapie przygotowania postępowania zasada
proporcjonalności przekłada się na obowiązek takiego opisania warunków udziału w
postępowaniu, by były one uzasadnione: wartością zamówienia, charakterystyką, zakresem,
stopnie
m złożoności lub warunkami realizacji zamówienia, a także by nie ograniczały
dostępu do zamówienia wykonawcom dającym rękojmię należytego jego wykonania. W
ocenie Zamawiającego, te przesłanki zostały wypełnione w całości.
Zamawiający wyjaśnił, że określił „minimalne poziomy zdolności" pozwalające
uzyskać rękojmię należytego wykonania zamówienia. Nie wymaga się od wykonawcy
legitymowania się realizacją dokładnie takich samych prac (np. wymiana wirnika turbiny
181(370), a w
ręcz przeciwnie, przychylenie się do wniosków zawartych w odwołaniu
spowodowałoby nieproporcjonalność na niekorzyść Zamawiającego, poprzez sformułowanie
warunków zbyt ogólnych, nie uwzględniających rzeczywistych oczekiwań, co w efekcie
po
zbawia Zamawiającego możliwości weryfikacji. Postulowana zmiana na zapis „demontaż i
m
ontaż" zamiast „wymiana" ogranicza opisany warunek udziału w postępowaniu w sposób
niekorzystny dla Zamawiającego, poprzez ograniczenie wymaganego doświadczenia w taki
sposób, iż nie odzwierciedla to faktycznego interesu Zamawiającego. Zamawiający wskazał,
że operacja demontażu i montażu jest jedynie częścią zakresu prac realizowanych przy
wymianie wirnika
, która to operacja wymaga od wykonawcy zaangażowania znacznie
szerszego zakresu kompetencyjnego.
Zamawiający podniósł, że argument, iż „w Polsce remonty turbozespołów mające w
swoim zakresie wymianę na nowy zamiast demontaż i montaż starego wirnika są
rzadkością” nie ma odzwierciedlenia w żadnych statystykach. Daleko idące wnioski,
dotyczące rynku remontów turbozespołów w Polsce, zostały wyciągnięte w oparciu o
nieznane przesłanki.
Zamawiający wyjaśnił, że PGE GiEK S.A. Oddział Elektrownia Opole, jest trzecią, co
do wielkości pod względem mocy zainstalowanej, jednostką wytwórczą w kraju. Cztery z
sześciu bloków eksploatowanych w tej Elektrowni wyposażono w turbozespoły składające
się z turbiny 18060 i generatora GTHW-360. Bliźniacze urządzenia, w ilości 12, posiadała
największa w Polsce jednostka wytwórcza PGE GiEK S.A. Oddział Elektrownia Bełchatów.
Korzystając z doświadczeń eksploatacyjnych niejednokrotnie obie Elektrownie wspomagają
się nawzajem.
Jednym z elementów wymiany doświadczeń jest strategia prowadzenia prac
remontowych. W
Elektrowni Bełchatów, jak i w Elektrowni Opole, realizacja remontu
kapitalnego turbozespołu prowadzona jest z wykorzystaniem tak zwanych rotacyjnych
części, co oznacza w praktyce, że każda z Elektrowni jest w posiadaniu rezerwowych
wirników turbiny i generatora. W okresie swojej eksploatacji Elektrownia Opole odkupiła od
Elektrowni Bełchatów wirnik WP oraz SP w celu wykorzystania ich podczas realizacji
remontów kapitalnych. W ten sposób, w posiadaniu Elektrowni Opole są rezerwowe wirniki
turbiny WP
— 2 szt. i SP — 1 szt. oraz wirnik generatora — 1 szt. Każdorazowo,
przystępując do remontu kapitalnego, rezerwowe wirniki podlegają remontom fabrycznym w
celu przygotowania ich do montażu. „Rotacyjność” tych elementów polega na tym, że po
wymontowaniu z turbozespołu w trakcie remontu kapitalnego, dana część przekazywana jest
do remontu fabrycznego w celu
przygotowania do montażu w remoncie kapitalnym kolejnego
turbozespołu. Wobec powyższego, w każdym przypadku mamy do czynienia jedynie z
demontażem starego wirnika, natomiast operacja montażu dotyczy wyremontowanego
wirnika, wyre
montowanego wcześniej z innego turbozespołu. Zamawiający wyjaśnił, że w
Elektrowni Opole nie ma możliwości wykonania remontu kapitalnego turbozespołów w
planowanym terminie bez operacji wymiany wirników. W Elektrowni Opole, taki tryb realizacji
dotyczy obecnie trzech z czterech wirni
ków składających się na turbozespół. O ile oczywiście
dany element jest elementem nowym dla turbozespołu, w którym jest montowany, nie jest to
urządzenie nowe w dokładnym tego słowa znaczeniu. Zamawiający nie określił wymogu
zdolności technicznej, poprzez konieczność wykazania doświadczenia w wykonywaniu prac
remontowych turbogeneratora, obejmujących m.in. „wymianę wirników na nowe”, a jedynie
„wymianę wirników”.
Zamawiający wskazał, że od roku 2001 do chwili obecnej remonty kapitalne
turbozespołów prowadzone byty przez różnych wykonawców. Specyfika realizacji remontu
turbozespołu z wykorzystaniem „rotacyjnych” elementów istotnie wymaga od wykonawcy
szczególnego doświadczenia w realizacji tego typu prac. Z technicznego punktu widzenia
operacja wymiany oraz
operacja demontażu i montażu wirnika nie są tożsame z punktu
widzenia celu, jaki
emu mają służyć (stopień złożoności, poszczególne etapy):
1.
Praktycznie każdorazowa wymiana wirnika wiąże się z wymianą jego ułożyskowania,
ze względu na zmiany średnic czopa wału, która to wymiana może nie zaistnieć w przypadku
demontażu i montażu starego wirnika.
2.
Kolejnym elementem odróżniającym technologicznie wymianę wirnika jest kwestia
jego wyważenia. Każdorazowo, podczas remontu fabrycznego wirniki podlegają operacji
wyważania, aby zminimalizować wpływ wymiany wirnika na stan dynamiczny całego
turbozespołu. Każdorazowo po wykonanym remoncie fabrycznym naturalnym zjawiskiem
jest obecność tak zwanej niewywagi resztkowej wirnika, która w niesprzyjających
okolicznościach, np. w przypadku superpozycji niewywag dwóch sąsiednich wirników, może
być przyczyną niewłaściwego stanu dynamicznego całego turbozespołu (w skrajnych
przypadkach może nawet uniemożliwić uruchomienie urządzenia), za czym idzie
konieczność doważania i korekcji linii wałów. Zjawisko takie nie wystąpi w przypadku
demontażu i montażu starego wirnika. Operacja doważania (korekty stanu dynamicznego)
wymaga od wykonawcy
kompetencji w obszarze drgań mechanicznych, których nie implikuje
realizacja jedy
nie demontażu i montażu wirnika.
3.
Wymiana wirników turbiny wymaga właściwego „wyprowadzenia” luzów w układzie
przepływowym, co jest kluczowym elementem dla bezpieczeństwa eksploatacji i sprawności
całego urządzenia, a więc w sposób bezpośredni przekłada się na zdolności produkcyjne
Zamawiającego. Każdorazowo decyzja o zmianach w ustawieniu układu przepływowego
turbozespołu musi zostać podjęta ze świadomością konsekwencji i wpływu na sprawność
techniczną całego urządzenia, stąd wymaga to od wykonawcy analizy takich zmian. W
przyp
adku demontażu i montażu starego wirnika konieczność korekty w zakresie luzów w
układzie przepływowym raczej nie wystąpi.
Zamawiający wskazał, że jak wynika z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE,
zasada proporcjonalności oznacza, że zamawiający ma obowiązek wyważenia proporcji
pomiędzy koniecznością zapewnienia rękojmi należytego wykonania zamówienia a
interesem potencjalnych wykonawców zainteresowanych udziałem w przetargu.
Przykładowo w wyroku z 23 grudnia 2009 r. w sprawie Serrantoni Sr/ i Consorzio stabile edili
Scrl przeciwko Comune di Milano (C-376/08)
Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że przy
określaniu, jacy wykonawcy nie mogą wziąć udziału w postępowaniu, niezbędne jest
zachowanie zasady proporcjonalności. Ograniczanie konkurencji gwarantowanej w Traktacie
ustanawiającym Wspólnotę Europejską jest dopuszczalne tylko w stopniu jak najmniejszym i
jedynie niezbędnym dla osiągnięcia celów. Opisane przez zamawiającego warunki udziału w
postępowaniu muszą być zatem uzasadnione wartością zamówienia, charakterystyką,
zakresem, stopniem złożoności lub warunkami realizacji zamówienia. Nie powinny
ograniczać dostępu do zamówienia wykonawcom dającym rękojmię należytego jego
wykonania. Z kolei w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 16 września 1999 r., C-414/97
Komisja Wspólnot Europejskich v. Królestwo Hiszpanii podkreślono, że określenie
„proporcjonalny” należy rozumieć jako „zachowujący właściwą proporcję". Zamawiający jest
zobowiązany zachować niezbędną równowagę (proporcję) miedzy interesem polegającym
na uzyskaniu rękojmi należytego wykonania zamówienia a interesem potencjalnych
wykonawców, których nie można przez wprowadzenie nadmiernych wymagań z góry
eliminować z udziału w postępowaniu. Zamawiający przywołał także wyrok NSA z dnia 24
listopada 2016 r. Il GSK 1127/15
, który orzekł m.in.: „Nieuprawnione jest wymaganie, aby
zamawiający zrezygnował z ochrony własnych interesów w postaci rękojmi należytego
wykonania zamówienia nadmiernie obniżając wymagania w celu umożliwienia ubiegania się
o zamówienie wykonawcom nie posiadającym doświadczenia w realizacji przedsięwzięć o
skali porównywalnej do przedmiotu zamówienia”.
Zamawia
jący stwierdził, że zarówno od strony technicznej, jak i technologicznej
istnieją szczególne wymagania dotyczące posiadania doświadczenia do wykonywania prac
remontowych lub modernizacyjnych dotyczących wymiany wirników, stąd Zamawiający w
postępowaniu podjął działania, które są konieczne i niezbędne do sprawdzenia zdolności
w
ykonawcy do wykonania zamówienia, co pozwoli wybrać wykonawcę dającego rękojmię
należytego wykonania zamówienia. W ocenie Zamawiającego, warunki udziału w
postępowaniu oraz wymagane od wykonawców środki dowodowe zostały określone w
sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia oraz umożliwiający ocenę zdolności
wykonawcy do należytego wykonania zamówienia, w szczególności wyrażając je jako
minimalne poziomy zdol
ności, zgodnie z art. 22 ust. 1a Pzp.
Krajowa Izba Odwoławcza, uwzględniając dokumentację postępowania, dokumenty
zgromadzone w aktach sprawy i wyjaśnienia złożone na rozprawie przez strony
postępowania odwoławczego, ustaliła i zważyła, co następuje.
Odwołanie zasługuje na uwzględnienie.
Z uwagi na datę wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w
niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 90
ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Przepisy
wprowadzające ustawę - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. poz. 2020 ze zm.), który
stanowi, że do postępowań o udzielenie zamówienia, o których mowa w ustawie prawo
zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004 r., wszczętych i niezakończonych przed
dniem 1 stycznia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 29
stycznia 2004 r. -
Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1843 ze zm.), zwanej
dalej „Pzp”.
Zgodnie natomiast
z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Przepisy
wprowadzające ustawę - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. poz. 2020 ze zm.), do
postępowań odwoławczych wszczętych po dniu 31 grudnia 2020 r., dotyczących postępowań
o udzielenie zamówienia wszczętych przed dniem 1 stycznia 2021 r., stosuje się przepisy
ustawy
z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. poz. 2019 ze
zm.)
,zwanej dalej „nPzp”.
Izba stwierdziła, że Odwołujący wykazał posiadanie legitymacji uprawniającej do
wniesieni
a odwołania, stosownie do art. 505 ust. 1 nPzp.
Odwołanie zostało rozpoznane w granicach zawartych w nim zarzutów (art. 555
nPzp), podtrzymanych
na rozprawie z uwzględnieniem zasady kontradyktoryjności
postępowania (art. 534 ust. 1 nPzp), która oznacza obowiązek stron i uczestników
postępowania odwoławczego do wskazywania dowodów dla stwierdzenia faktów, z których
wy
wodzą skutki prawne.
Izba uznała za zasadny zarzut naruszenia art. 22 ust. 1a w zw. z art. 22 ust 1 b pkt. 3) w zw.
z art. 7 ust. 1 Pzp, poprzez
określenie warunków udziału w postępowaniu w zakresie
zdolności technicznej lub zawodowej w sposób nadmierny i nieproporcjonalny do przedmiotu
zamówienia oraz utrudniający uczciwą konkurencję oraz art. 7 ust. 1 Pzp, poprzez
przygotowanie i prowadzenie postępowania w sposób niezapewniający zachowanie uczciwej
konkurencji i równego traktowania wykonawców.
Izba ust
aliła, co następuje:
Przedmiotem
zamówienia jest świadczenie usług w zakresie remontu kapitalnego
TG4 dla PGE GiEK
S.A. Oddział Elektrownia Opole. Treść warunku udziału w postępowaniu
dotyczącego kwalifikacji technicznych i/lub zawodowych określona w ogłoszeniu o
zamówieniu (Sekcja III.1.3. ogłoszenia o zamówieniu) nie była sporna pomiędzy stronami. W
ramach ww. warunku
Zamawiający sformułował wymóg wykazania przez wykonawców
wykonania remontu
turbozespołu (turbogenerator i turbina parowa) obejmującego m.in.
wymianę wirników.
Zamawiający wyjaśnił w odpowiedzi na odwołanie, że wymianę wirników należy
rozumieć jako demontaż wirnika i montaż wirnika tzw. rotacyjnego, tj. wirnika zapasowego,
który został już wcześniej poddany remontowi fabrycznemu. W przypadku wymiany wirnika
m
ontaż wirnika nie dotyczy zatem tego samego urządzenia, które zostało zdemontowane.
Jak wyjaśnił Zamawiający, specyfika realizacji remontu turbozespołu z
wykorzystaniem „rotacyjnych” elementów wymaga od wykonawcy szczególnego
doświadczenia w realizacji tego typu prac. Z technicznego punktu widzenia operacja
wymiany oraz operacja demontażu i montażu wirnika nie są tożsame z punktu widzenia celu,
jaki
emu mają służyć (stopień złożoności, poszczególne etapy):
Pkt 1.
Praktycznie każdorazowa wymiana wirnika wiąże się z wymianą jego
ułożyskowania, ze względu na zmiany średnic czopa wału, która to wymiana może nie
zaistnieć w przypadku demontażu i montażu starego wirnika.
Pkt 2.
Kolejnym elementem odróżniającym technologicznie wymianę wirnika jest
k
westia jego wyważenia. Każdorazowo, podczas remontu fabrycznego wirniki podlegają
operacji wyważania, aby zminimalizować wpływ wymiany wirnika na stan dynamiczny całego
turbozespołu. Każdorazowo po wykonanym remoncie fabrycznym naturalnym zjawiskiem
jest o
becność tak zwanej niewywagi resztkowej wirnika, która w niesprzyjających
okolicznościach, np. w przypadku superpozycji niewywag dwóch sąsiednich wirników, może
być przyczyną niewłaściwego stanu dynamicznego całego turbozespołu (w skrajnych
przypadkach może nawet uniemożliwić uruchomienie urządzenia), za czym idzie
konieczność doważania i korekcji linii wałów. Zjawisko takie nie wystąpi w przypadku
demontażu i montażu starego wirnika. Operacja doważania (korekty stanu dynamicznego)
wymaga od wykonawcy kompe
tencji w obszarze drgań mechanicznych, których nie implikuje
realizacja jedy
nie demontażu i montażu wirnika.
Pkt 3.
Wymiana wirników turbiny wymaga właściwego „wyprowadzenia” luzów w
układzie przepływowym, co jest kluczowym elementem dla bezpieczeństwa eksploatacji i
sprawności całego urządzenia, a więc w sposób bezpośredni przekłada się na zdolności
produkcyjne Zamawiającego. Każdorazowo decyzja o zmianach w ustawieniu układu
przepływowego turbozespołu musi zostać podjęta ze świadomością konsekwencji i wpływu
na sprawność techniczną całego urządzenia, stąd wymaga to od wykonawcy analizy takich
zmian. W przypadku demontażu i montażu starego wirnika konieczność korekty w zakresie
luzów w układzie przepływowym raczej nie wystąpi.
Zamawiający nie przedstawił na poparcie swoich twierdzeń jakichkolwiek dowodów.
Od
wołujący podnosił natomiast, że od strony technicznej, technologicznej lub
wymagań i procedur (stosowanych np. przez Urząd Dozoru Technicznego) nie istnieją
jakiekolwiek szczególne wymagania dotyczące posiadania uprawnień do wykonywania prac
remontowych lub modernizacyjnych dotyczących wymiany wirników na nowe. Z
technicznego punktu widzenia operacja wymiany oraz operacja demontażu i montażu wirnika
są tożsame, biorąc pod uwagę cel, jakiemu mają służyć (stopień złożoności, poszczególne
etapy). Konieczne jest
posiadanie takich samych uprawnień, sprzętu, zasobów i kompetencji.
Odwołujący przedłożył do akt sprawy wyciągi z trzech umów wraz z protokołami odbioru i
referencjami: umow
ę nr C33Z150014 z dnia 19.04.2016 r. zawartą pomiędzy EDF Polska SA
a O
dwołującym, umowę nr UZ/19/04/0103 z dnia 15.04.2019 r. zawartą pomiędzy PGE
Energia Ciepła SA a Odwołującym oraz umowę nr U/KZP-PT.2103.1.2019/TLR/1 z dnia
03.01.2020 r. zawart
ą pomiędzy Enea Wytwarzanie spółka z o.o. a Odwołującym.
Jak wynika z treści powyższych umów, w ramach demontażu i montażu wirników są
wykonywane wskazywane przez Z
amawiającego czynności, które Zamawiający przedstawiał
jako specyficzne jedynie dla „wymiany” wirników. Wbrew powyższym twierdzeniem
Zamawiającego, z treści przedłożonych umów wynika, że w ramach remontu obejmującego
„demontaż i montaż wirnika” wymagane są tożsame rodzajowo czynności, na które
wskazywał Zamawiający, np.:
- umowa nr C33Z150014 z dnia 19.04.2016 r. obejmuje w pkt 1 Op
is branży mechanicznej -
ppkt 1.1. Łożyska turbozespołu:
„- pomiary luzów łożysko-czop i posadowienie łożysk
-
dopasowanie łożysk do ponownego montażu
-
niezbędne operacje związane z pomiarami i posadowieniem elementów
Uwaga:
Dla wyceny oferty założyć konieczność wylania stopem V738 i obróbkę mechaniczną
(wszystkie niezbędne prace mechaniczne w tym również odtworzenie otworów pod pomiary
specjalne/temperatury) wszystkich tj. dziewięciu łożysk – w tym łożysko nr 2 w części nośnej
oraz klocki oporowe.
”
W pkt
1.6 Układ przepływowy SP:
„- Pomiar luzów układu przepływowego zgodnie z arkuszem (kartami) pomiarowymi
(stan poeksploatacyjny i końcowy).
-
Korekta ustawienia układu przepływowego (w tym wszystkie niezbędne prace
mechaniczne jak np. pierścieniowanie, obróbka mechaniczna itp. Wykonanie segmentów
uszczelnień w wykonaniu specjalnym/indywidualnym).
-
Dostawa i wymiana uszczelnień labiryntowych międzystopniowych i dławicowych.”
W pkt
1.7. Układ przepływowy NP.:
„- pomiar luzów układu przepływowego zgodnie z arkuszami (kartami) pomiarowymi
(stan poeksploatacyjny i końcowy),
- korekta ustawienia el
ementów stacjonarnych układu przepływowego”.
- umowa nr UZ/19/04/0103 z dnia 15.04.2019 r. obejmuje m.in. w pkt
I Łożyskowanie
turbozespołu, obracarka wału, centrowanie wirników:
„- Wyprowadzenie luzów łożysk – bocznych i górnych
-
Pasowanie łożysk do obudowy na poduszkach i do czopu”
„Opcja 3 – Wylanie łożyska nr 3 oraz prace związane z jego dopasowaniem na
obiekcie
”
W pkt II.
Część przepływowa:
„3. Pomiary, wyprowadzenie luzów i centrowanie części przepływowej WP”.
„Opcja 11 – Wyważanie wysokoobrotowe wirnika WP.”
W pkt III.
Część przepływowa SP:
„2. Pomiary, wyprowadzenie luzów i centrowanie części przepływowej SP”
W pkt
IV Część przepływowa SP:
„2. Centrowanie obejm, dławnic oraz wyprowadzenie luzów części przepływowych”
W pkt XVII Prace dodatkowe zgodnie z Aneksem nr 2:
„1. Wyważanie niskoobrotowe w klasie G1”.
- umowa nr U/KZP-PT.2103.1.2019/TLR/1 z dnia 03.01.2020 r. w pkt
3.1.6 Remont układu
przepływowego WP obejmuje:
„- pomiar luzów układu przepływowego zgodnie z arkuszami (kartami) pomiarowymi
(stan po
eksploatacyjny i końcowy)
-
korekta ustawienia układu przepływowego,
-
korekta ustawienia korpusu wewnętrznego, obejm tarcz i dławnic, tarcz
kierowniczych ( w tym n
iezbędne demontaże ustawienie i montaż klinów0
- pomiary ustawienia tarcz kierowniczych (stan po
eksploatacyjny i końcowy)”
W pkt 3.1.10 Remont wirnika WP:
„- prace związane z dopasowaniem wirnika do tarcz kierowniczych, uszczelnień
dławicowych i międzystopniowych, pomiaru układu przepływowego WP jako stan
poeksploa
tacyjny i montaż końcowy w oparciu o typowe metody i metryki pomiarowe”
W pkt
3.1.13 Remont układu przepływowego SP:
„- pomiar luzów układu przepływowego zgodnie z arkuszami (kartami) pomiarowymi
(stan poeksploatacyjny i końcowy)
-
korekta ustawienia układu przepływowego (w tym wszystkie niezbędne prace
mechaniczne jak np. pierścieniowanie, obróbka mechaniczna itp. Wykonanie segmentów
uszczelnień w wykonaniu specjalnym/indywidualnym),
- korekta ust
awienia korpusu wewnętrznego, obejm, tarcz i dławic, tarcz
kierowniczych ( w
tym niezbędne demontaże, ustawienie i montaż klinów)
- dostawa i wymia
na uszczelnień labiryntowych międzystopniowych i dławicowych”
W pkt 3.1.15 Remont wirnika SP:
„- prace związane z dopasowaniem wirnika do tarcz kierowniczych, uszczelnień
dławicowych i międzystopniowych, pomiary układu przepływowego SP jako stan
poeksploatacyjny i montaż końcowy w oparciu o typowe metody i metryki pomiarowe.”
W pkt 3.1.19
Remont układu przepływowego NP.:
„- pomiar luzów układu przepływowego zgodnie z arkuszami (kartami) pomiarowymi
(stan poe
ksploatacyjny i końcowy)
-
korekta ustawienia elementów stacjonarnych układu przepływowego”
W pkt
3.1.24 Wyważanie turbozespołu w łożyskach własnych:
„- montaż/demontaż pokryw łożyskowych wskazanych przez Zamawiającego
- dostawa oraz
montaż/demontaż ciężarków we wskazanych przez Zamawiającego
miejscach pomiędzy próbnymi uruchomieniami turbozespołu”
W pkt
3.1.25 Remont łożysk nr 1 do 9 turbozespołu:
„- regeneracja – wylanie wszystkich łożysk turbozespołu stopem V738,
- dopa
sowanie łożysk do wytoczeń (na tusz),
-
pomiary luzów łożysko-czop i posadowienia łożysk,
-
korekta i dopasowanie klocków łożyska oporowego, kontrola i dopasowanie
elementów ustalających łożyska oporowego,
-
dopasowanie łożysk do ponownego montażu,”
Zamawiający nie zakwestionował powyższych okoliczności stwierdzonych w
umowach przedłożonych przez Odwołującego. Zamawiający nie zaprzeczył skutecznie także
twierdzeniom Odwołującego, że stosowany przez Zamawiającego sposób wymiany wirnika
na urządzenie tzw. rotacyjne nie jest powszechny na rynku remontów turbozespołów (jest
wręcz rzadkością), a w związku z tym nie jest możliwe nabycie dokładnie takiego
doświadczenia w sytuacji, gdy dla Zamawiającego ta sama firma wykonuje remonty
turbozespołu od kilku ostatnich lat. Odwołujący wyjaśnił, że od 2014 roku ten sam
wykonawca
realizuje przedmiot zamówienia w postępowaniach prowadzonych przez
Zamawiającego, czemu Zamawiający również nie zaprzeczył.
W ustalonym stanie faktycznym
Izba zważyła, jak poniżej:
Zgodnie z art. 22 ust. 1a Pzp, z
amawiający określa warunki udziału w postępowaniu
oraz wymagane od wykonawców środki dowodowe w sposób proporcjonalny do przedmiotu
zamówienia oraz umożliwiający ocenę zdolności wykonawcy do należytego wykonania
zamówienia, w szczególności wyrażając je jako minimalne poziomy zdolności. Zgodnie
natomiast z ust. 1b pkt 3 Pzp
, warunki udziału w postępowaniu mogą dotyczyć zdolności
technicznej lub zawodowej wykonawcy.
Zasada propo
rcjonalności jest uznawana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii
Europejskiej za jedną z podstawowych zasad prawa UE. Zasada ta wymaga, aby środki
wprowadzane w ramach aktów prawa unijnego były właściwe dla osiągania zakładanych
celów i nie wykraczały poza to, co jest niezbędne dla ich zrealizowania (por. wyrok z 10
grudnia 2002 r. w sprawie C-491/01 The Queen v. Secretary of State for Health, ex parte
British American Tobacco, rec. 2002, s-l- 11453).
Ustawodawca unijny
już przyjmując dyrektywę 2004/18/WE w pkt 2 preambuły
podkreślił, że zamówienia powinny być udzielane zgodnie z podstawowymi zasadami UE - w
tym zgodnie z zasadą proporcjonalności. Zasada ta wymaga przeprowadzenia
dwustopniowego testu wprowadzanego środka w celu stwierdzenia: czy przyjmowany środek
jest właściwy dla osiągnięcia zakładanego celu i nadaje się do jego realizacji, jeśli odpowiedź
na pytanie pierwsze jest twierdząca, to czy nie wykracza on poza to co niezbędne, a tym
samym czy nie jest nadmierny, oraz czy inne środki byłyby wystarczające do osiągnięcia
planowanego celu.
W niniejszym przypadku nie można uznać za zgodny z powyższymi zasadami środka,
który już na wstępie ogranicza w postępowaniu w sposób znaczny i nieuzasadniony
konkurencję, poprzez nałożenie obowiązku wykazania określonych prac, tj. prac dokładnie
odtwarzających przedmiot zamówienia.
Zasada proporcjonalności nakazuje postawienie wymagań adekwatnych do
okoliczności danej sprawy, tj. uzasadnionych wartością zamówienia, charakterystyką,
zakresem,
stopniem złożoności przedmiotu zamówienia oraz warunkami realizacji
zamówienia, a także aby nie ograniczały dostępu do zamówienia wykonawcom dającym
rękojmię należytego jego wykonania.
Biorąc pod uwagę rodzaj i zakres robót i usług do wykonania w ramach niniejszego
zamówienia stwierdzić należy, że zakres prac wykonywanych przy wymianie wirnika, w
rozumieniu przedstawionym przez Zamawiającego, jak i zakres prac przy demontażu i
montażu wirnika jest rodzajowo tożsamy, co potwierdza treść umów przedłożonych przez
Odwołującego. Z punktu widzenia technicznego i technologicznego nie ma zatem tak
istotnych różnic pomiędzy demontażem i montażem wirnika a jego wymianą, które
uzasadniałyby ograniczenie dostępu do zamówienia wykonawcom, który wykonywali
demontaż i montaż a nie wykonywali wymiany wirnika. W obu przypadkach bowiem montaż
wirnika dotyczy urządzenia po remoncie, w wyniku którego to remontu (zarówno w jednym,
jak i w drugim przypadku)
następuje częściowa zmiana tego urządzenia w wyniku obróbki
różnych jego elementów, co prowadzi m.in. do zmiany niektórych jego wymiarów. Jest to
istotne przy montażu wirnika, gdyż przy montażu wyremontowany wirnik musi być
odpowiednio ponownie dopasowany
w ramach turbozespołu. Izba podziela stanowisko, że
nakład pracy wykonawcy może być większy w przypadku montażu i ponownego
dopasowania
w ramach turbozespołu wirnika tzw. rotacyjnego, jednak są to prace tego
samego rodzaju, a zatem należy je przyjąć jako minimalny poziom zdolności wykonawcy do
realizacji tego zamówienia.
Biorąc pod uwagę, że to na Zamawiającym spoczywa obowiązek wykazania
uzasadnienia wynikającego z obiektywnych potrzeb Zamawiającego dla określenia
warunków i wymogów w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, Izba uznała,
że w niniejszym przypadku Zamawiający nie wykazał przesłanek pozwalających na
zawężenie wymaganego doświadczenia wykonawców do „wymiany wirnika”, w
szczególności nie wykazał okoliczności, że zakres i skala trudności przy wymianie wirnika w
porównaniu do demontażu i montażu wirnika jest w sposób nieporównywalny wyższa.
Zamawiający nie wykazał również, że na rynku funkcjonują inni zamawiający, którzy realizują
podobne zamówienia publiczne obejmujące wymianę wirnika tzw. rotacyjnego, w których
wykonawcy mieli możliwość zdobycia dokładnie takiego doświadczenia (w tym dla
turbogeneratora i części przepływowej turbiny parowej bloku energetycznego w eksploatacji
o mocy minimum 200 MWe),
którego wymaga Zamawiający w ramach przedmiotowego
postępowania.
Zamawiający, opisując warunki udziału w postępowaniu, w pierwszej kolejności ma
obowiązek w taki sposób je ukształtować, aby osiągnąć cel, który musi wykazywać się
dbałością o racjonalne wydatkowanie środków publicznych oraz zapewnieniem należytego
wykonania umowy. W ocenie Izby,
cel zakładany przez Zamawiającego, a więc zapewnienie
prawidłowego wykonania remontu turbozespołu, w tym wymiany wirnika, może być
osiągnięty przy zapewnieniu potencjału zawodowego i technicznego wykonawcy
polegającego na wykonaniu określonego przez Zamawiającego remontu turbozespołu
obejm
ującego m.in. „demontaż i montaż wirnika”, co rozszerzy konkurencyjność tego
postępowania.
W
świetle art. 22 ust. 1a Pzp oraz art. 7 ust. 1 Pzp, każdy warunek udziału w
postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego należy opisać z uwzględnieniem
wszystk
ich indywidualnych okoliczności danego postępowania, w szczególności z
uwzględnieniem przedmiotu zamówienia i specyfiki rynku, do którego zamówienie jest
skierowane. W orzeczeniu ETS z dnia 4 grudnia 2003 r. w sprawie C - 448/01 EVN AG I
Wienstrom GmbH stwierdzono
, że postawienie zbyt wygórowanego warunku udziału w
postępowaniu może faworyzować duże przedsiębiorstwa, dyskryminując mniejszych
dostawców, którzy mogliby z powodzeniem wykonać zamówienie. Takie ograniczenie kręgu
wykonawców dopuszczonych do wzięcia udziału w postępowaniu może natomiast skutkować
udaremnieniem realizacji celu dyrektyw wspólnotowych w dziedzinie zamówień publicznych,
jakim jest otwarcie rynku zamówień na konkurencję (...).
Z kolei w wyroku z dnia 16 września 1999 r., C- 414/97 Komisja Wspólnot
Europejskich v. Królestwo Hiszpanii, TS wskazał, że ocena czy podjęte środki są zgodne z
TWE, wymaga tzw. testu proporcjonalności polegającego na wykazaniu czy podjęte
działania są adekwatne i konieczne do osiągnięcia wybranego celu. Zamawiający jest
zobowiązany zachować niezbędną równowagę między interesem polegającym na uzyskaniu
rękojmi należytego wykonania zamówienia a interesem potencjalnych wykonawców, których
nie można przez wprowadzenie nadmiernych wymagań z góry eliminować z udziału w
postępowaniu. Opis spełniania warunków udziału w postępowaniu winien być odpowiedni do
osiągnięcia celu, jakiemu służy, tj. wyboru wykonawcy dającego rękojmię należytego
wykonania zamówienia i nieograniczającego dostępu do zamówienia wykonawcom zdolnym
do
jego wykonania. Na konieczność przestrzegania zasady proporcjonalności TS UE zwracał
również uwagę w innych orzeczeniach. Przykładowo, w wyroku z 23 grudnia 2009 r. w
sprawie Serrantoni Srl i Consorzio stabile edili Scrl przeciwko Comune di Milano (C-376/08),
Europejski Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że przy określaniu jacy wykonawcy nie mogą
wziąć udziału w postępowaniu, niezbędne jest zachowanie zasady proporcjonalności, a więc
ograniczania konkurencji gwarantowanej w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską
w stopniu jak najmniejszym i jedynie niezbędnym dla osiągnięcia celów. W wyroku z dnia 27
października 2005 r. w sprawie Contse SA przeciwko Instituto Nacional de Gestion Sanitaria
(C-
234/03), Trybunał Sprawiedliwości wywiódł, że naruszeniem Traktatu jest żądany przez
zamawiającego wymóg doświadczenia, który winni udowodnić wykonawcy, jeśli nie jest
niezbędny dla oceny zdolności wykonawcy do wykonania zamówienia. Jak wynika z
powyższego, zasada proporcjonalności oznacza, że opisane przez zamawiającego warunki
udziału w postępowaniu muszą być uzasadnione wartością zamówienia, charakterystyką,
zakresem, stopniem złożoności lub warunkami realizacji zamówienia. Nie powinny
ograniczać dostępu do zamówienia wykonawcom dającym rękojmię należytego jego
wykonania".
W przedmiotowym postępowaniu zakwestionowany przez Odwołującego warunek w
sposób istotny ogranicza krąg wykonawców, którzy mogliby ubiegać się o udzielenie
zamówienia mimo, że nie realizowali dla Zamawiającego wcześniej remontów turbozespołu
o
bejmującego „wymianę wirnika”. Ustalony przez Zamawiającego warunek nie znajduje
oparcia w
okolicznościach technicznych lub technologicznych uzasadniających obiektywne
potrzeby
Zamawiającego w rozumieniu „minimalnych poziomów zdolności”, a zatem
narusza w
ynikającą z art. 22 ust. 1a i art. 7 ust. 1 Pzp zasadę proporcjonalności, jako
warunek nadmierny,
który ogranicza w sposób nieuzasadniony dostęp do zamówienia
podmiotom zdolnym do jego
należytego wykonania, podczas gdy za wystarczający warunek
należy uznać wykazanie wykonania prac remontowych turbozespołu polegających na
demontażu i montażu wirników. W przedmiotowym postępowaniu nie wystąpiły, w ocenie
Izby,
przesłanki o obiektywnym charakterze, które uprawniałby Zamawiającego do określenia
warunku, który istotnie ogranicza, a nawet może wręcz wyeliminować konkurencję w
prowadzonym
postępowaniu.
B
iorąc pod uwagę stan rzeczy ustalony w toku postępowania, Izba orzekła, jak
w sentencji, na podstawie art. 554 ust. 1 pkt 1 nPzp oraz art. 554 ust. 3 pkt 1 lit.a nPzp.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 557 ustawy z dnia
11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. poz. 2019 ze zm.) oraz § 5 pkt 1 i
2 oraz
§ 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r.
w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów
w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz.U. z 2020 r. 2437).
Przewodniczący:
…………………………
1.
uwzględnia odwołanie w całości i nakazuje Zamawiającemu powtórzenie
czynności określenia warunków udziału w postępowaniu w zakresie zdolności
technicznej i
zawodowej w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia
oraz u
możliwiający ocenę zdolności wykonawcy do należytego wykonania
zamówienia i nieutrudniający uczciwej konkurencji, wyrażając je jako minimalne
poziomy zdolności, poprzez zastąpienie w opisie warunków udziału w
postępowaniu w Sekcji III.1.3 ogłoszenia o zamówieniu określenia „wymiana
wirnika” określeniem „demontaż i montaż wirnika”;
2.
kosztami postępowania obciąża zamawiającego: PGE Górnictwo i Energetyka
Konwencjonalna S.A.,
ul. Węglowa 5, 97-400 Bełchatów, i:
1)
zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr
(słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez wykonawcę:
Doosan Babcock Energy Polska S.A., ul. Golejowska 73B, 44-207 Rybnik
tytułem wpisu od odwołania,
2)
zasądza kwotę 18 600 zł 00 gr (słownie: osiemnaście tysięcy sześćset złotych
zero
groszy)
od
zamawiającego:
PGE
Górnictwo
i
Energetyka
Konwencjonalna S.A.,
ul. Węglowa 5, 97-400 Bełchatów na rzecz wykonawcy:
Doosan Babcock Energy Polska S.A., ul. Golejowska 73B, 44-207 Rybnik
st
anowiącą koszty poniesione z tytułu wpisu od odwołania oraz wynagrodzenia
pełnomocnika.
Stosownie do
art. 579 ust. 1 i
art. 580 ust. 1 i ust.
2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. -
Prawo zamówień publicznych (Dz. U. poz. 2019 ze zm.) w związku z art. 92 ust. 1 ustawy z
dnia
11 września 2019 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo zamówień publicznych (Dz.
U. poz. 2020 ze zm.) na niniejszy wyrok -
w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia -
przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej do Sądu
Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący:
…………………………
Sygn. akt: KIO 33/21
Uzasadnienie
Zamawiający: PGE Górnictwo i Energetyka Konwencjonalna S.A. z siedzibą
w Bełchatowie prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w trybie
prz
etargu nieograniczonego w przedmiocie „Wykonanie remontu kapitalnego TG4 dla PGE
GiEK S.A. Oddział Elektrownia Opole”. Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane w
Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej pod numerem 2020/S 249-622439 w dniu 22
grudnia 2020 r.
Wykonawca Doosan Babcock Energy Polska S.A.
z siedzibą w Rybniku w dniu
4 stycznia 2021 r.
wniósł odwołanie wobec określenia w ogłoszeniu o zamówieniu kryteriów
dotyczących kwalifikacji technicznych i/lub zawodowych wykonawców ubiegających się o
zamówienie (Sekcja III.1.3. ogłoszenia), poprzez wymaganie wykazania, że wykonawca
wykonał co najmniej 1 zadanie o wartości co najmniej 5 000 000,00 PLN netto, polegające
na remoncie turbogeneratora i części przepływowej turbiny parowej bloku energetycznego w
eksploatacji o mocy minimum 200 MWe wraz z urządzeniami pomocniczymi. Remont
turbozespołu (turbogenerator i turbina parowa) winien obejmować swym zakresem minimum
łącznie: demontaż i montaż kadłubów, wymianę wirników, remont komór zaworowych i
układów regulacji oraz ustawienie linii wałów.
W ocenie Odwołującego, wymaganie dotyczące wykazania przez wykonawców
wykonania prac polegających na wymianie wirników stanowi naruszenie przepisów:
1)
art. 22 ust. 1a w zw. z art. 22 ust 1 b pkt. 3 w zw. z art. 7 ust. 1 Pzp z uwagi na
określenie warunków udziału w postępowaniu w zakresie zdolności technicznej lub
zawodowej w sposób nadmierny i nieproporcjonalny do przedmiotu zamówienia oraz
utrudniający uczciwą konkurencję;
2)
art. 7 ust. 1 Pzp z uwagi na przygotowanie i prowad
zenie postępowania w sposób
niezapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców.
Odwołujący wniósł o nakazanie Zamawiającemu modyfikacji Sekcji III. 1.3. ogłoszenia
o zamówieniu, poprzez nadanie następującego brzmienia:
„O udzielenie zamówienia mogą ubiegać się Wykonawcy, którzy spełniają warunek udziału w
postępowaniu dotyczący zdolności technicznej i/lub zawodowej, art. 22 ust lb pkt 3 ustawy,
tj.: Wykonawca wykaże, iż w okresie ostatnich 10 lat przed upływem terminu składania Ofert,
a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy, to w tym okresie, wykonał co najmniej 1
zadanie o wartości co najmniej 5 000 000,00 PLN netto, polegające na remoncie
turbogeneratora i części przepływowej turbiny parowej bloku energetycznego w eksploatacji
o mocy minimum 200 MWe wraz z urządzeniami pomocniczymi. Remont turbozespołu
(turbogenerator i turbina parowa) winien obejmować swym zakresem minimum łącznie:
demontaż i montaż kadłubów, demontaż i montaż wirników, remont komór zaworowych i
u
kładów regulacji oraz ustawienie Unii wałów.
W przypadku wspólnego ubiegania się o udzielenie niniejszego zamówienia przez dwóch lub
więcej Wykonawców wystarczy, że Wykonawcy spełnią warunek wspólnie lub gdy warunek
spełni co najmniej jeden z nich. Wykonawca na potwierdzenie spełniania warunków udziału
w postępowaniu, zobowiązany jest do złożenia wraz z ofertą, aktualnego na dzień składania
ofert oświadczenia, o którym mowa w art. 25a ust. 2 ustawy Pzp, w postaci jednolitego
europejskiego dokumentu Zamówienia zwanego dalej „JEDZ", a plik musi być opatrzony
Podpisem elektronicznym zgodnie z zapisami opisanymi w pkt 17 SIWZ. Wykonawca, który
powołuje się na zasoby innych podmiotów, w celu wykazania spełniania, w zakresie, w jakim
powołuje się na ich zasoby, warunków udziału w postępowaniu, składa także JEDZ
dotyczące tych podmiotów w formie elektronicznej zgodnie z zapisami opisanymi w pkt 16
SIWZ. W przypadku wspólnego ubiegania się o zamówienie przez Wykonawców, JEDZ
składa każdy z Wykonawców wspólnie ubiegających się o zamówienie. Dokumenty te
potwierdzają spełnianie warunków udziału w postępowaniu oraz brak podstaw wykluczenia w
zakresie, w którym każdy z Wykonawców wykazuje spełnianie warunków udziału w
postępowaniu oraz brak podstaw wy kluczenia. Zamawiający przed przesłaniem zaproszenia
do udziału w aukcji elektronicznej (na podstawie art. 26 ust. 2f ustawy Pzp), a w przypadku
braku podstaw do przeprowadzenia aukcji elektronicznej, przed udzieleniem zamówienia (na
podstawie art 26 ust 1 ustawy Pzp), w celu
potwierdzenia spełniania warunku udziału w
postępowaniu, wezwie Wykonawców, których oferty nie podlegają odrzuceniu, do złożenia
niżej wymienionych dokumentów:
— wykaz wykonanych zadań (co najmniej 1) w okresie ostatnich 10 lat przed upływem
terminu składania ofert, a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy, to w tym
okresie, o wartości co najmniej 5 000 000,00 PLN netto (każde) polegające na remoncie
turbogeneratora i części przepływowej turbiny parowej bloku energetycznego w eksploatacji
o moc
y minimum 200 MWe wraz z urządzeniami pomocniczymi. Remont turbozespołu
(turbogenerator i turbina parowa) winien obejmować swym zakresem minimum łącznie:
demontaż i montaż kadłubów, demontaż i montaż wirników, remont komór zaworowych i
układów regulacji oraz ustawienie linii wałów. Szczegóły dot wykazu zrealizowanych zadań
określono w pkt 12.5.2 SIWZ.
Uwaga:
1)
W przypadku powoływania się przez Wykonawcę na doświadczenie zdobyte w ramach
konsorcjum Wykonawca winien udowodnić Zamawiającemu, że zakres zadań określonych w
warunku udziału w postępowaniu dot. „zdolności technicznej lub zawodowej" (pkt 10.1.2
SIWZ) Wykonawca zrealizował w ramach konsorcjum samodzielnie (doświadczenie
konsorcjanta to wyłącznie zakres faktycznie zrealizowanych przez niego prac).
2)
Jeżeli pojedynczy członek konsorcjum chciałby powołać się na doświadczenie całego
konsorcjum w nowym postępowaniu to ustawodawca dopuszcza skorzystanie ze „wsparcia"
pozostałych jego członków w trybie art. 22a ustawy Prawo zamówień publicznych -
szczegóły dot. korzystania z potencjału innych podmiotów opisane są w pkt 11 SIWZ.”,
a zatem o zmianę zakresu prac dot. wirników, którego dotyczą wykonane usługi, z „wymiany”
na
„demontaż i montaż”.
Odwołujący wyjaśnił, że posiada interes we wniesieniu odwołania, ponieważ w
zakresie swojej działalności zajmuje się prowadzeniem prac remontowych i serwisowych w
sektorze energetycznym, co potwierdza załączona informacja odpowiadająca odpisowi
aktualnemu z KRS.
Odwołujący wskazał, że objęta odwołaniem czynność uniemożliwia
Odw
ołującemu ubieganie się o udzielenie zamówienia i złożenie oferty, a tym samym
niemożliwy może się okazać wybór oferty i uzyskanie zamówienia przez Odwołującego.
U
względnienie odwołania doprowadzi do usunięcia ww. naruszeń przepisów prawa oraz
rozszerzy kr
ąg potencjalnych wykonawców, którzy będą mogli ubiegać się o udzielenie
zamówienia z realną szansą na jego uzyskanie. Odwołujący przywołał wyrok KIO z dnia 8
stycznia 2018 r. w sprawie KIO 2683/17
w powyższym zakresie.
W uzasadnieniu faktycznym i prawnym O
dwołujący podniósł, jak poniżej.
I. Zarzut naruszenia art. 22 ust. 1a w zw. z art. 22 ust. 1 b pkt. 3 w zw. z art. 7 ust. 1 Pzp.
W postępowaniu, przedmiotem którego jest świadczenie usług w zakresie remontu
kapitalnego TG4 dla PGE GiEK S.A. Oddział Elektrownia Opole, Zamawiający sformułował
warunki udziału w postępowaniu, dotyczące zdolności technicznej lub zawodowej, poprzez
konieczność wykazania, że wykonawca wykonał co najmniej 1 zadanie o wartości co
najmniej 5 000 000,00 PLN netto, polegające na remoncie turbogeneratora i części
przepływowej turbiny parowej bloku energetycznego w eksploatacji o mocy minimum 200
MWe wraz z urządzeniami pomocniczymi. Remont turbozespołu (turbogenerator i turbina
parowa) winien obejmować swym zakresem minimum łącznie: demontaż i montaż kadłubów,
wymianę wirników, remont komór zaworowych i układów regulacji oraz ustawienie linii wałów
[Sekcja III. 1.3. ogłoszenia o zamówieniu].
Powyższy warunek w znaczny sposób ogranicza krąg wykonawców, którzy mogliby
ubiegać się o udzielenie zamówienia oraz nie ma żadnego uzasadnienia w obowiązujących
przepisach ani wymaganiach technicznych lub technologicznych, przez co narusza
wynikającą z art. 7 ust. 1 Pzp zasadę proporcjonalności.
Powołując się na orzecznictwo KIO (wyrok KIO1081/17 z dnia 19 czerwca 2017,
wyrok KIO 1030/17 z dnia 8 czerwca 2017r. oraz wyrok KIO z dnia 24 stycznia 2018 r. w
sprawie KIO 82/18 i wyrok KIO z dnia 31 maja 2016 r. w sprawie KIO 786/16),
Odwołujący
wskazał, że Zamawiający winien dostosować kryteria oceny zdolności wykonawcy do
wielkości i stopnia złożoności przedmiotu zamówienia. Określenie warunków podmiotowych,
musi polegać na wyznaczeniu „minimalnych poziomów zdolności", a więc nawiązywać do
posiadania doświadczenia w realizacji np. robót budowlanych o zbliżonym charakterze do
przedmiotu udzielanego zamówienia. Przepis art. 22 ust 1a Pzp nie przewiduje, aby
wykonawca legitymował się dokładnie takimi samymi zrealizowanymi budowami, jak
przedmiot zamówienia. o które się ubiega. Przyjęte przez zamawiającego kryteria kwalifikacji
nie mo
gą zatem wykraczać poza to, co jest obiektywnie racjonalne, zatem niezbędne do
osiągnięcia celu prowadzonej procedury, a więc wyboru oferty pochodzącej od wykonawcy
zdolnego do należytego wykonania zamówienia. Postawienie określonego rodzaju warunków
udziału w postępowaniu nie może prowadzić czy też mieć na celu uniemożliwienie udziału w
postępowaniu wykonawcom, którzy są zdolni do należytego wykonania danego zamówienia.
P
rzy formułowaniu warunków udziału w postępowaniu należy mieć na względzie przede
wszystkim to, iż postawienie określonych warunków w zakresie zdolności technicznej lub
zawodowej ma na celu przede wszystkim umożliwienie Zamawiającemu dokonania oceny,
czy wykonawca składający ofertę jest w stanie wykonać dane zamówienie. Zasada
proporcjonalności nakazuje, aby zamawiający w postępowaniu podejmował tylko takie
działania, które są konieczne i niezbędne do osiągnięcia założonych celów. Zamawiający nie
może od potencjalnego wykonawcy wymagać wykazania się posiadaniem niemalże
identycznego
doświadczenia jak przedmiot zamówienia.
O
dwołujący podniósł, że określenie wymogu zdolności technicznej, poprzez
konieczność wykazania doświadczenia w wykonywaniu prac remontowych turbogeneratora,
obejmujących w swym zakresie m.in. wymianę wirników, znacząco ogranicza możliwość
udziału w postępowaniu wykonawcom krajowym, którzy byliby w stanie wykonać przedmiot
zamówienia oraz posiadają odpowiednie doświadczenie w wykonywaniu takich usług w
odniesieniu do turbozespołów, w ramach których wykonali demontaż i montaż wirników
zamiast wymiany,
co jednak w żaden sposób nie rzutuje i nie przesądza o możliwości
spełnienia przez tych wykonawców wszelkich wymogów technicznych odnoszących się do
przedmiotu zamówienia. Mając na uwadze, że w Polsce remonty turbozespołów mające w
swoim zakresie wymianę na nowy zamiast demontaż i montaż starego wirnika są rzadkością,
zatem
Zamawiający w sposób nieuzasadniony uprzywilejowuje niezwykle wąski krąg
wykonawców.
Odwołujący podkreślił, że od strony technicznej, technologicznej, wymagań i
procedur (stosowanych np. przez Urząd Dozoru Technicznego) nie istnieją jakiekolwiek
szczególne wymagania dotyczące posiadania uprawnień do wykonywania prac remontowych
lub modernizacyjnych dotyczących wymiany wirników na nowe. Z technicznego punktu
widzenia operacja wymiany oraz operacja demontażu i montażu wirnika są tożsame z punktu
widzenia celu jakiemu mają służyć (stopień złożoności, poszczególne etapy). Konieczne jest
posiadanie takich samych uprawnień, sprzętu, zasobów i kompetencji, co sprawia, że
zawyżanie warunków udziału w postępowaniu w sposób sztuczny i niecelowy eliminuje
konkure
ncję.
S
formułowanie ww. warunku w niniejszym postępowaniu jest nieproporcjonalne i
ogranicza dostęp oraz możliwość do zamówienia wykonawcom, którzy mają zdolność
techniczną oraz doświadczenie konieczne do wykonania przedmiotu umowy (remont
turbozespołu) oraz są w stanie wykazać się usługami na turbozespołach z demontażem i
montażem wirników, które w zakresie wymogów technicznych, wiedzy i doświadczenia
koniecznych do ich wykonania są tożsame z wymaganiami dla turbozespołów z wymianą
wirników.
II. Zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 Pzp.
Zasady prowadzenia postępowania określone w art. 7 ust. 1 Pzp nakładają na
Z
amawiającego obowiązek przygotowania i prowadzenia postępowania o udzielenie
zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie
wykonawców oraz zgodnie z zasadami proporcjonalności i przejrzystości. Zakazane jest
preferowanie rozwiązań jednego producenta, poprzez zamieszczanie w warunkach
ogłoszenia lub SIWZ - opisie przedmiotu zamówienia sformułowań wskazujących na
jednego, konkretnego wykonawcę. Naruszenie zasady uczciwej konkurencji zachodzi między
innymi w sytuacji, gdy zamawiający stawia warunki udzielenia zamówienia w taki sposób,
który nie znajduje uzasadnienia ani w technicznym, ani w funkcjonalnym uregulowaniu
potrzeb zamawiającego (wyrok KIO 765/14 z 5 maja 2014 r.).
W ocenie Odwołującego, w przedmiotowym postępowaniu nie zaistniały żadne
przesłanki o charakterze obiektywnym, które uprawniałyby Zamawiającego do podejmowania
czynności, skutkujących nie tylko znacznym ograniczeniem, ale wręcz wyeliminowaniem
konkurencji. Wa
runki udziału w postępowaniu zamieszczone w ogłoszeniu oraz SIWZ są
sformułowane w taki sposób, że preferują określone podmioty oraz nie pozostają w związku
z uzasadnionymi potrzebami Zamawiającego.
Zamawiający, pismem z dnia 25 stycznia 2021 r. złożył odpowiedź na odwołanie. Nie
zgodził się ze stanowiskiem Odwołującego i wniósł o oddalenie odwołania. Zamawiający
podkreślił, że formułując warunki udziału w postępowaniu zamierzał jedynie nie dopuścić do
udzielenia zamówienia publicznego wykonawcy, który nie będzie w stanie wykonać
zamówienia zgodnie z warunkami określonymi przez Zamawiającego. Celem
Zamawiającego nie było naruszenie zasady zachowania uczciwej konkurencji i
uniemożliwienie udziału w postępowaniu rzetelnym wykonawcom, jakim jest z pewnością
Odwołujący, ale rzeczywista potrzeba weryfikacji zdolności i doświadczenia wykonawców i
możliwych do spełnienia warunków. Zdaniem Zamawiającego, przestrzeganie zasady
zachowania uczciwej konkurencji nie może być utożsamiane z dopuszczeniem do udziału w
postępowaniu wszystkich podmiotów, w tym również niezdolnych do należytego wykonania
za
mówienia.
Zamawiający wskazał, że na etapie przygotowania postępowania zasada
proporcjonalności przekłada się na obowiązek takiego opisania warunków udziału w
postępowaniu, by były one uzasadnione: wartością zamówienia, charakterystyką, zakresem,
stopnie
m złożoności lub warunkami realizacji zamówienia, a także by nie ograniczały
dostępu do zamówienia wykonawcom dającym rękojmię należytego jego wykonania. W
ocenie Zamawiającego, te przesłanki zostały wypełnione w całości.
Zamawiający wyjaśnił, że określił „minimalne poziomy zdolności" pozwalające
uzyskać rękojmię należytego wykonania zamówienia. Nie wymaga się od wykonawcy
legitymowania się realizacją dokładnie takich samych prac (np. wymiana wirnika turbiny
181(370), a w
ręcz przeciwnie, przychylenie się do wniosków zawartych w odwołaniu
spowodowałoby nieproporcjonalność na niekorzyść Zamawiającego, poprzez sformułowanie
warunków zbyt ogólnych, nie uwzględniających rzeczywistych oczekiwań, co w efekcie
po
zbawia Zamawiającego możliwości weryfikacji. Postulowana zmiana na zapis „demontaż i
m
ontaż" zamiast „wymiana" ogranicza opisany warunek udziału w postępowaniu w sposób
niekorzystny dla Zamawiającego, poprzez ograniczenie wymaganego doświadczenia w taki
sposób, iż nie odzwierciedla to faktycznego interesu Zamawiającego. Zamawiający wskazał,
że operacja demontażu i montażu jest jedynie częścią zakresu prac realizowanych przy
wymianie wirnika
, która to operacja wymaga od wykonawcy zaangażowania znacznie
szerszego zakresu kompetencyjnego.
Zamawiający podniósł, że argument, iż „w Polsce remonty turbozespołów mające w
swoim zakresie wymianę na nowy zamiast demontaż i montaż starego wirnika są
rzadkością” nie ma odzwierciedlenia w żadnych statystykach. Daleko idące wnioski,
dotyczące rynku remontów turbozespołów w Polsce, zostały wyciągnięte w oparciu o
nieznane przesłanki.
Zamawiający wyjaśnił, że PGE GiEK S.A. Oddział Elektrownia Opole, jest trzecią, co
do wielkości pod względem mocy zainstalowanej, jednostką wytwórczą w kraju. Cztery z
sześciu bloków eksploatowanych w tej Elektrowni wyposażono w turbozespoły składające
się z turbiny 18060 i generatora GTHW-360. Bliźniacze urządzenia, w ilości 12, posiadała
największa w Polsce jednostka wytwórcza PGE GiEK S.A. Oddział Elektrownia Bełchatów.
Korzystając z doświadczeń eksploatacyjnych niejednokrotnie obie Elektrownie wspomagają
się nawzajem.
Jednym z elementów wymiany doświadczeń jest strategia prowadzenia prac
remontowych. W
Elektrowni Bełchatów, jak i w Elektrowni Opole, realizacja remontu
kapitalnego turbozespołu prowadzona jest z wykorzystaniem tak zwanych rotacyjnych
części, co oznacza w praktyce, że każda z Elektrowni jest w posiadaniu rezerwowych
wirników turbiny i generatora. W okresie swojej eksploatacji Elektrownia Opole odkupiła od
Elektrowni Bełchatów wirnik WP oraz SP w celu wykorzystania ich podczas realizacji
remontów kapitalnych. W ten sposób, w posiadaniu Elektrowni Opole są rezerwowe wirniki
turbiny WP
— 2 szt. i SP — 1 szt. oraz wirnik generatora — 1 szt. Każdorazowo,
przystępując do remontu kapitalnego, rezerwowe wirniki podlegają remontom fabrycznym w
celu przygotowania ich do montażu. „Rotacyjność” tych elementów polega na tym, że po
wymontowaniu z turbozespołu w trakcie remontu kapitalnego, dana część przekazywana jest
do remontu fabrycznego w celu
przygotowania do montażu w remoncie kapitalnym kolejnego
turbozespołu. Wobec powyższego, w każdym przypadku mamy do czynienia jedynie z
demontażem starego wirnika, natomiast operacja montażu dotyczy wyremontowanego
wirnika, wyre
montowanego wcześniej z innego turbozespołu. Zamawiający wyjaśnił, że w
Elektrowni Opole nie ma możliwości wykonania remontu kapitalnego turbozespołów w
planowanym terminie bez operacji wymiany wirników. W Elektrowni Opole, taki tryb realizacji
dotyczy obecnie trzech z czterech wirni
ków składających się na turbozespół. O ile oczywiście
dany element jest elementem nowym dla turbozespołu, w którym jest montowany, nie jest to
urządzenie nowe w dokładnym tego słowa znaczeniu. Zamawiający nie określił wymogu
zdolności technicznej, poprzez konieczność wykazania doświadczenia w wykonywaniu prac
remontowych turbogeneratora, obejmujących m.in. „wymianę wirników na nowe”, a jedynie
„wymianę wirników”.
Zamawiający wskazał, że od roku 2001 do chwili obecnej remonty kapitalne
turbozespołów prowadzone byty przez różnych wykonawców. Specyfika realizacji remontu
turbozespołu z wykorzystaniem „rotacyjnych” elementów istotnie wymaga od wykonawcy
szczególnego doświadczenia w realizacji tego typu prac. Z technicznego punktu widzenia
operacja wymiany oraz
operacja demontażu i montażu wirnika nie są tożsame z punktu
widzenia celu, jaki
emu mają służyć (stopień złożoności, poszczególne etapy):
1.
Praktycznie każdorazowa wymiana wirnika wiąże się z wymianą jego ułożyskowania,
ze względu na zmiany średnic czopa wału, która to wymiana może nie zaistnieć w przypadku
demontażu i montażu starego wirnika.
2.
Kolejnym elementem odróżniającym technologicznie wymianę wirnika jest kwestia
jego wyważenia. Każdorazowo, podczas remontu fabrycznego wirniki podlegają operacji
wyważania, aby zminimalizować wpływ wymiany wirnika na stan dynamiczny całego
turbozespołu. Każdorazowo po wykonanym remoncie fabrycznym naturalnym zjawiskiem
jest obecność tak zwanej niewywagi resztkowej wirnika, która w niesprzyjających
okolicznościach, np. w przypadku superpozycji niewywag dwóch sąsiednich wirników, może
być przyczyną niewłaściwego stanu dynamicznego całego turbozespołu (w skrajnych
przypadkach może nawet uniemożliwić uruchomienie urządzenia), za czym idzie
konieczność doważania i korekcji linii wałów. Zjawisko takie nie wystąpi w przypadku
demontażu i montażu starego wirnika. Operacja doważania (korekty stanu dynamicznego)
wymaga od wykonawcy
kompetencji w obszarze drgań mechanicznych, których nie implikuje
realizacja jedy
nie demontażu i montażu wirnika.
3.
Wymiana wirników turbiny wymaga właściwego „wyprowadzenia” luzów w układzie
przepływowym, co jest kluczowym elementem dla bezpieczeństwa eksploatacji i sprawności
całego urządzenia, a więc w sposób bezpośredni przekłada się na zdolności produkcyjne
Zamawiającego. Każdorazowo decyzja o zmianach w ustawieniu układu przepływowego
turbozespołu musi zostać podjęta ze świadomością konsekwencji i wpływu na sprawność
techniczną całego urządzenia, stąd wymaga to od wykonawcy analizy takich zmian. W
przyp
adku demontażu i montażu starego wirnika konieczność korekty w zakresie luzów w
układzie przepływowym raczej nie wystąpi.
Zamawiający wskazał, że jak wynika z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE,
zasada proporcjonalności oznacza, że zamawiający ma obowiązek wyważenia proporcji
pomiędzy koniecznością zapewnienia rękojmi należytego wykonania zamówienia a
interesem potencjalnych wykonawców zainteresowanych udziałem w przetargu.
Przykładowo w wyroku z 23 grudnia 2009 r. w sprawie Serrantoni Sr/ i Consorzio stabile edili
Scrl przeciwko Comune di Milano (C-376/08)
Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że przy
określaniu, jacy wykonawcy nie mogą wziąć udziału w postępowaniu, niezbędne jest
zachowanie zasady proporcjonalności. Ograniczanie konkurencji gwarantowanej w Traktacie
ustanawiającym Wspólnotę Europejską jest dopuszczalne tylko w stopniu jak najmniejszym i
jedynie niezbędnym dla osiągnięcia celów. Opisane przez zamawiającego warunki udziału w
postępowaniu muszą być zatem uzasadnione wartością zamówienia, charakterystyką,
zakresem, stopniem złożoności lub warunkami realizacji zamówienia. Nie powinny
ograniczać dostępu do zamówienia wykonawcom dającym rękojmię należytego jego
wykonania. Z kolei w wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 16 września 1999 r., C-414/97
Komisja Wspólnot Europejskich v. Królestwo Hiszpanii podkreślono, że określenie
„proporcjonalny” należy rozumieć jako „zachowujący właściwą proporcję". Zamawiający jest
zobowiązany zachować niezbędną równowagę (proporcję) miedzy interesem polegającym
na uzyskaniu rękojmi należytego wykonania zamówienia a interesem potencjalnych
wykonawców, których nie można przez wprowadzenie nadmiernych wymagań z góry
eliminować z udziału w postępowaniu. Zamawiający przywołał także wyrok NSA z dnia 24
listopada 2016 r. Il GSK 1127/15
, który orzekł m.in.: „Nieuprawnione jest wymaganie, aby
zamawiający zrezygnował z ochrony własnych interesów w postaci rękojmi należytego
wykonania zamówienia nadmiernie obniżając wymagania w celu umożliwienia ubiegania się
o zamówienie wykonawcom nie posiadającym doświadczenia w realizacji przedsięwzięć o
skali porównywalnej do przedmiotu zamówienia”.
Zamawia
jący stwierdził, że zarówno od strony technicznej, jak i technologicznej
istnieją szczególne wymagania dotyczące posiadania doświadczenia do wykonywania prac
remontowych lub modernizacyjnych dotyczących wymiany wirników, stąd Zamawiający w
postępowaniu podjął działania, które są konieczne i niezbędne do sprawdzenia zdolności
w
ykonawcy do wykonania zamówienia, co pozwoli wybrać wykonawcę dającego rękojmię
należytego wykonania zamówienia. W ocenie Zamawiającego, warunki udziału w
postępowaniu oraz wymagane od wykonawców środki dowodowe zostały określone w
sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia oraz umożliwiający ocenę zdolności
wykonawcy do należytego wykonania zamówienia, w szczególności wyrażając je jako
minimalne poziomy zdol
ności, zgodnie z art. 22 ust. 1a Pzp.
Krajowa Izba Odwoławcza, uwzględniając dokumentację postępowania, dokumenty
zgromadzone w aktach sprawy i wyjaśnienia złożone na rozprawie przez strony
postępowania odwoławczego, ustaliła i zważyła, co następuje.
Odwołanie zasługuje na uwzględnienie.
Z uwagi na datę wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w
niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 90
ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Przepisy
wprowadzające ustawę - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. poz. 2020 ze zm.), który
stanowi, że do postępowań o udzielenie zamówienia, o których mowa w ustawie prawo
zamówień publicznych z dnia 29 stycznia 2004 r., wszczętych i niezakończonych przed
dniem 1 stycznia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 29
stycznia 2004 r. -
Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1843 ze zm.), zwanej
dalej „Pzp”.
Zgodnie natomiast
z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Przepisy
wprowadzające ustawę - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. poz. 2020 ze zm.), do
postępowań odwoławczych wszczętych po dniu 31 grudnia 2020 r., dotyczących postępowań
o udzielenie zamówienia wszczętych przed dniem 1 stycznia 2021 r., stosuje się przepisy
ustawy
z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. poz. 2019 ze
zm.)
,zwanej dalej „nPzp”.
Izba stwierdziła, że Odwołujący wykazał posiadanie legitymacji uprawniającej do
wniesieni
a odwołania, stosownie do art. 505 ust. 1 nPzp.
Odwołanie zostało rozpoznane w granicach zawartych w nim zarzutów (art. 555
nPzp), podtrzymanych
na rozprawie z uwzględnieniem zasady kontradyktoryjności
postępowania (art. 534 ust. 1 nPzp), która oznacza obowiązek stron i uczestników
postępowania odwoławczego do wskazywania dowodów dla stwierdzenia faktów, z których
wy
wodzą skutki prawne.
Izba uznała za zasadny zarzut naruszenia art. 22 ust. 1a w zw. z art. 22 ust 1 b pkt. 3) w zw.
z art. 7 ust. 1 Pzp, poprzez
określenie warunków udziału w postępowaniu w zakresie
zdolności technicznej lub zawodowej w sposób nadmierny i nieproporcjonalny do przedmiotu
zamówienia oraz utrudniający uczciwą konkurencję oraz art. 7 ust. 1 Pzp, poprzez
przygotowanie i prowadzenie postępowania w sposób niezapewniający zachowanie uczciwej
konkurencji i równego traktowania wykonawców.
Izba ust
aliła, co następuje:
Przedmiotem
zamówienia jest świadczenie usług w zakresie remontu kapitalnego
TG4 dla PGE GiEK
S.A. Oddział Elektrownia Opole. Treść warunku udziału w postępowaniu
dotyczącego kwalifikacji technicznych i/lub zawodowych określona w ogłoszeniu o
zamówieniu (Sekcja III.1.3. ogłoszenia o zamówieniu) nie była sporna pomiędzy stronami. W
ramach ww. warunku
Zamawiający sformułował wymóg wykazania przez wykonawców
wykonania remontu
turbozespołu (turbogenerator i turbina parowa) obejmującego m.in.
wymianę wirników.
Zamawiający wyjaśnił w odpowiedzi na odwołanie, że wymianę wirników należy
rozumieć jako demontaż wirnika i montaż wirnika tzw. rotacyjnego, tj. wirnika zapasowego,
który został już wcześniej poddany remontowi fabrycznemu. W przypadku wymiany wirnika
m
ontaż wirnika nie dotyczy zatem tego samego urządzenia, które zostało zdemontowane.
Jak wyjaśnił Zamawiający, specyfika realizacji remontu turbozespołu z
wykorzystaniem „rotacyjnych” elementów wymaga od wykonawcy szczególnego
doświadczenia w realizacji tego typu prac. Z technicznego punktu widzenia operacja
wymiany oraz operacja demontażu i montażu wirnika nie są tożsame z punktu widzenia celu,
jaki
emu mają służyć (stopień złożoności, poszczególne etapy):
Pkt 1.
Praktycznie każdorazowa wymiana wirnika wiąże się z wymianą jego
ułożyskowania, ze względu na zmiany średnic czopa wału, która to wymiana może nie
zaistnieć w przypadku demontażu i montażu starego wirnika.
Pkt 2.
Kolejnym elementem odróżniającym technologicznie wymianę wirnika jest
k
westia jego wyważenia. Każdorazowo, podczas remontu fabrycznego wirniki podlegają
operacji wyważania, aby zminimalizować wpływ wymiany wirnika na stan dynamiczny całego
turbozespołu. Każdorazowo po wykonanym remoncie fabrycznym naturalnym zjawiskiem
jest o
becność tak zwanej niewywagi resztkowej wirnika, która w niesprzyjających
okolicznościach, np. w przypadku superpozycji niewywag dwóch sąsiednich wirników, może
być przyczyną niewłaściwego stanu dynamicznego całego turbozespołu (w skrajnych
przypadkach może nawet uniemożliwić uruchomienie urządzenia), za czym idzie
konieczność doważania i korekcji linii wałów. Zjawisko takie nie wystąpi w przypadku
demontażu i montażu starego wirnika. Operacja doważania (korekty stanu dynamicznego)
wymaga od wykonawcy kompe
tencji w obszarze drgań mechanicznych, których nie implikuje
realizacja jedy
nie demontażu i montażu wirnika.
Pkt 3.
Wymiana wirników turbiny wymaga właściwego „wyprowadzenia” luzów w
układzie przepływowym, co jest kluczowym elementem dla bezpieczeństwa eksploatacji i
sprawności całego urządzenia, a więc w sposób bezpośredni przekłada się na zdolności
produkcyjne Zamawiającego. Każdorazowo decyzja o zmianach w ustawieniu układu
przepływowego turbozespołu musi zostać podjęta ze świadomością konsekwencji i wpływu
na sprawność techniczną całego urządzenia, stąd wymaga to od wykonawcy analizy takich
zmian. W przypadku demontażu i montażu starego wirnika konieczność korekty w zakresie
luzów w układzie przepływowym raczej nie wystąpi.
Zamawiający nie przedstawił na poparcie swoich twierdzeń jakichkolwiek dowodów.
Od
wołujący podnosił natomiast, że od strony technicznej, technologicznej lub
wymagań i procedur (stosowanych np. przez Urząd Dozoru Technicznego) nie istnieją
jakiekolwiek szczególne wymagania dotyczące posiadania uprawnień do wykonywania prac
remontowych lub modernizacyjnych dotyczących wymiany wirników na nowe. Z
technicznego punktu widzenia operacja wymiany oraz operacja demontażu i montażu wirnika
są tożsame, biorąc pod uwagę cel, jakiemu mają służyć (stopień złożoności, poszczególne
etapy). Konieczne jest
posiadanie takich samych uprawnień, sprzętu, zasobów i kompetencji.
Odwołujący przedłożył do akt sprawy wyciągi z trzech umów wraz z protokołami odbioru i
referencjami: umow
ę nr C33Z150014 z dnia 19.04.2016 r. zawartą pomiędzy EDF Polska SA
a O
dwołującym, umowę nr UZ/19/04/0103 z dnia 15.04.2019 r. zawartą pomiędzy PGE
Energia Ciepła SA a Odwołującym oraz umowę nr U/KZP-PT.2103.1.2019/TLR/1 z dnia
03.01.2020 r. zawart
ą pomiędzy Enea Wytwarzanie spółka z o.o. a Odwołującym.
Jak wynika z treści powyższych umów, w ramach demontażu i montażu wirników są
wykonywane wskazywane przez Z
amawiającego czynności, które Zamawiający przedstawiał
jako specyficzne jedynie dla „wymiany” wirników. Wbrew powyższym twierdzeniem
Zamawiającego, z treści przedłożonych umów wynika, że w ramach remontu obejmującego
„demontaż i montaż wirnika” wymagane są tożsame rodzajowo czynności, na które
wskazywał Zamawiający, np.:
- umowa nr C33Z150014 z dnia 19.04.2016 r. obejmuje w pkt 1 Op
is branży mechanicznej -
ppkt 1.1. Łożyska turbozespołu:
„- pomiary luzów łożysko-czop i posadowienie łożysk
-
dopasowanie łożysk do ponownego montażu
-
niezbędne operacje związane z pomiarami i posadowieniem elementów
Uwaga:
Dla wyceny oferty założyć konieczność wylania stopem V738 i obróbkę mechaniczną
(wszystkie niezbędne prace mechaniczne w tym również odtworzenie otworów pod pomiary
specjalne/temperatury) wszystkich tj. dziewięciu łożysk – w tym łożysko nr 2 w części nośnej
oraz klocki oporowe.
”
W pkt
1.6 Układ przepływowy SP:
„- Pomiar luzów układu przepływowego zgodnie z arkuszem (kartami) pomiarowymi
(stan poeksploatacyjny i końcowy).
-
Korekta ustawienia układu przepływowego (w tym wszystkie niezbędne prace
mechaniczne jak np. pierścieniowanie, obróbka mechaniczna itp. Wykonanie segmentów
uszczelnień w wykonaniu specjalnym/indywidualnym).
-
Dostawa i wymiana uszczelnień labiryntowych międzystopniowych i dławicowych.”
W pkt
1.7. Układ przepływowy NP.:
„- pomiar luzów układu przepływowego zgodnie z arkuszami (kartami) pomiarowymi
(stan poeksploatacyjny i końcowy),
- korekta ustawienia el
ementów stacjonarnych układu przepływowego”.
- umowa nr UZ/19/04/0103 z dnia 15.04.2019 r. obejmuje m.in. w pkt
I Łożyskowanie
turbozespołu, obracarka wału, centrowanie wirników:
„- Wyprowadzenie luzów łożysk – bocznych i górnych
-
Pasowanie łożysk do obudowy na poduszkach i do czopu”
„Opcja 3 – Wylanie łożyska nr 3 oraz prace związane z jego dopasowaniem na
obiekcie
”
W pkt II.
Część przepływowa:
„3. Pomiary, wyprowadzenie luzów i centrowanie części przepływowej WP”.
„Opcja 11 – Wyważanie wysokoobrotowe wirnika WP.”
W pkt III.
Część przepływowa SP:
„2. Pomiary, wyprowadzenie luzów i centrowanie części przepływowej SP”
W pkt
IV Część przepływowa SP:
„2. Centrowanie obejm, dławnic oraz wyprowadzenie luzów części przepływowych”
W pkt XVII Prace dodatkowe zgodnie z Aneksem nr 2:
„1. Wyważanie niskoobrotowe w klasie G1”.
- umowa nr U/KZP-PT.2103.1.2019/TLR/1 z dnia 03.01.2020 r. w pkt
3.1.6 Remont układu
przepływowego WP obejmuje:
„- pomiar luzów układu przepływowego zgodnie z arkuszami (kartami) pomiarowymi
(stan po
eksploatacyjny i końcowy)
-
korekta ustawienia układu przepływowego,
-
korekta ustawienia korpusu wewnętrznego, obejm tarcz i dławnic, tarcz
kierowniczych ( w tym n
iezbędne demontaże ustawienie i montaż klinów0
- pomiary ustawienia tarcz kierowniczych (stan po
eksploatacyjny i końcowy)”
W pkt 3.1.10 Remont wirnika WP:
„- prace związane z dopasowaniem wirnika do tarcz kierowniczych, uszczelnień
dławicowych i międzystopniowych, pomiaru układu przepływowego WP jako stan
poeksploa
tacyjny i montaż końcowy w oparciu o typowe metody i metryki pomiarowe”
W pkt
3.1.13 Remont układu przepływowego SP:
„- pomiar luzów układu przepływowego zgodnie z arkuszami (kartami) pomiarowymi
(stan poeksploatacyjny i końcowy)
-
korekta ustawienia układu przepływowego (w tym wszystkie niezbędne prace
mechaniczne jak np. pierścieniowanie, obróbka mechaniczna itp. Wykonanie segmentów
uszczelnień w wykonaniu specjalnym/indywidualnym),
- korekta ust
awienia korpusu wewnętrznego, obejm, tarcz i dławic, tarcz
kierowniczych ( w
tym niezbędne demontaże, ustawienie i montaż klinów)
- dostawa i wymia
na uszczelnień labiryntowych międzystopniowych i dławicowych”
W pkt 3.1.15 Remont wirnika SP:
„- prace związane z dopasowaniem wirnika do tarcz kierowniczych, uszczelnień
dławicowych i międzystopniowych, pomiary układu przepływowego SP jako stan
poeksploatacyjny i montaż końcowy w oparciu o typowe metody i metryki pomiarowe.”
W pkt 3.1.19
Remont układu przepływowego NP.:
„- pomiar luzów układu przepływowego zgodnie z arkuszami (kartami) pomiarowymi
(stan poe
ksploatacyjny i końcowy)
-
korekta ustawienia elementów stacjonarnych układu przepływowego”
W pkt
3.1.24 Wyważanie turbozespołu w łożyskach własnych:
„- montaż/demontaż pokryw łożyskowych wskazanych przez Zamawiającego
- dostawa oraz
montaż/demontaż ciężarków we wskazanych przez Zamawiającego
miejscach pomiędzy próbnymi uruchomieniami turbozespołu”
W pkt
3.1.25 Remont łożysk nr 1 do 9 turbozespołu:
„- regeneracja – wylanie wszystkich łożysk turbozespołu stopem V738,
- dopa
sowanie łożysk do wytoczeń (na tusz),
-
pomiary luzów łożysko-czop i posadowienia łożysk,
-
korekta i dopasowanie klocków łożyska oporowego, kontrola i dopasowanie
elementów ustalających łożyska oporowego,
-
dopasowanie łożysk do ponownego montażu,”
Zamawiający nie zakwestionował powyższych okoliczności stwierdzonych w
umowach przedłożonych przez Odwołującego. Zamawiający nie zaprzeczył skutecznie także
twierdzeniom Odwołującego, że stosowany przez Zamawiającego sposób wymiany wirnika
na urządzenie tzw. rotacyjne nie jest powszechny na rynku remontów turbozespołów (jest
wręcz rzadkością), a w związku z tym nie jest możliwe nabycie dokładnie takiego
doświadczenia w sytuacji, gdy dla Zamawiającego ta sama firma wykonuje remonty
turbozespołu od kilku ostatnich lat. Odwołujący wyjaśnił, że od 2014 roku ten sam
wykonawca
realizuje przedmiot zamówienia w postępowaniach prowadzonych przez
Zamawiającego, czemu Zamawiający również nie zaprzeczył.
W ustalonym stanie faktycznym
Izba zważyła, jak poniżej:
Zgodnie z art. 22 ust. 1a Pzp, z
amawiający określa warunki udziału w postępowaniu
oraz wymagane od wykonawców środki dowodowe w sposób proporcjonalny do przedmiotu
zamówienia oraz umożliwiający ocenę zdolności wykonawcy do należytego wykonania
zamówienia, w szczególności wyrażając je jako minimalne poziomy zdolności. Zgodnie
natomiast z ust. 1b pkt 3 Pzp
, warunki udziału w postępowaniu mogą dotyczyć zdolności
technicznej lub zawodowej wykonawcy.
Zasada propo
rcjonalności jest uznawana przez Trybunał Sprawiedliwości Unii
Europejskiej za jedną z podstawowych zasad prawa UE. Zasada ta wymaga, aby środki
wprowadzane w ramach aktów prawa unijnego były właściwe dla osiągania zakładanych
celów i nie wykraczały poza to, co jest niezbędne dla ich zrealizowania (por. wyrok z 10
grudnia 2002 r. w sprawie C-491/01 The Queen v. Secretary of State for Health, ex parte
British American Tobacco, rec. 2002, s-l- 11453).
Ustawodawca unijny
już przyjmując dyrektywę 2004/18/WE w pkt 2 preambuły
podkreślił, że zamówienia powinny być udzielane zgodnie z podstawowymi zasadami UE - w
tym zgodnie z zasadą proporcjonalności. Zasada ta wymaga przeprowadzenia
dwustopniowego testu wprowadzanego środka w celu stwierdzenia: czy przyjmowany środek
jest właściwy dla osiągnięcia zakładanego celu i nadaje się do jego realizacji, jeśli odpowiedź
na pytanie pierwsze jest twierdząca, to czy nie wykracza on poza to co niezbędne, a tym
samym czy nie jest nadmierny, oraz czy inne środki byłyby wystarczające do osiągnięcia
planowanego celu.
W niniejszym przypadku nie można uznać za zgodny z powyższymi zasadami środka,
który już na wstępie ogranicza w postępowaniu w sposób znaczny i nieuzasadniony
konkurencję, poprzez nałożenie obowiązku wykazania określonych prac, tj. prac dokładnie
odtwarzających przedmiot zamówienia.
Zasada proporcjonalności nakazuje postawienie wymagań adekwatnych do
okoliczności danej sprawy, tj. uzasadnionych wartością zamówienia, charakterystyką,
zakresem,
stopniem złożoności przedmiotu zamówienia oraz warunkami realizacji
zamówienia, a także aby nie ograniczały dostępu do zamówienia wykonawcom dającym
rękojmię należytego jego wykonania.
Biorąc pod uwagę rodzaj i zakres robót i usług do wykonania w ramach niniejszego
zamówienia stwierdzić należy, że zakres prac wykonywanych przy wymianie wirnika, w
rozumieniu przedstawionym przez Zamawiającego, jak i zakres prac przy demontażu i
montażu wirnika jest rodzajowo tożsamy, co potwierdza treść umów przedłożonych przez
Odwołującego. Z punktu widzenia technicznego i technologicznego nie ma zatem tak
istotnych różnic pomiędzy demontażem i montażem wirnika a jego wymianą, które
uzasadniałyby ograniczenie dostępu do zamówienia wykonawcom, który wykonywali
demontaż i montaż a nie wykonywali wymiany wirnika. W obu przypadkach bowiem montaż
wirnika dotyczy urządzenia po remoncie, w wyniku którego to remontu (zarówno w jednym,
jak i w drugim przypadku)
następuje częściowa zmiana tego urządzenia w wyniku obróbki
różnych jego elementów, co prowadzi m.in. do zmiany niektórych jego wymiarów. Jest to
istotne przy montażu wirnika, gdyż przy montażu wyremontowany wirnik musi być
odpowiednio ponownie dopasowany
w ramach turbozespołu. Izba podziela stanowisko, że
nakład pracy wykonawcy może być większy w przypadku montażu i ponownego
dopasowania
w ramach turbozespołu wirnika tzw. rotacyjnego, jednak są to prace tego
samego rodzaju, a zatem należy je przyjąć jako minimalny poziom zdolności wykonawcy do
realizacji tego zamówienia.
Biorąc pod uwagę, że to na Zamawiającym spoczywa obowiązek wykazania
uzasadnienia wynikającego z obiektywnych potrzeb Zamawiającego dla określenia
warunków i wymogów w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, Izba uznała,
że w niniejszym przypadku Zamawiający nie wykazał przesłanek pozwalających na
zawężenie wymaganego doświadczenia wykonawców do „wymiany wirnika”, w
szczególności nie wykazał okoliczności, że zakres i skala trudności przy wymianie wirnika w
porównaniu do demontażu i montażu wirnika jest w sposób nieporównywalny wyższa.
Zamawiający nie wykazał również, że na rynku funkcjonują inni zamawiający, którzy realizują
podobne zamówienia publiczne obejmujące wymianę wirnika tzw. rotacyjnego, w których
wykonawcy mieli możliwość zdobycia dokładnie takiego doświadczenia (w tym dla
turbogeneratora i części przepływowej turbiny parowej bloku energetycznego w eksploatacji
o mocy minimum 200 MWe),
którego wymaga Zamawiający w ramach przedmiotowego
postępowania.
Zamawiający, opisując warunki udziału w postępowaniu, w pierwszej kolejności ma
obowiązek w taki sposób je ukształtować, aby osiągnąć cel, który musi wykazywać się
dbałością o racjonalne wydatkowanie środków publicznych oraz zapewnieniem należytego
wykonania umowy. W ocenie Izby,
cel zakładany przez Zamawiającego, a więc zapewnienie
prawidłowego wykonania remontu turbozespołu, w tym wymiany wirnika, może być
osiągnięty przy zapewnieniu potencjału zawodowego i technicznego wykonawcy
polegającego na wykonaniu określonego przez Zamawiającego remontu turbozespołu
obejm
ującego m.in. „demontaż i montaż wirnika”, co rozszerzy konkurencyjność tego
postępowania.
W
świetle art. 22 ust. 1a Pzp oraz art. 7 ust. 1 Pzp, każdy warunek udziału w
postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego należy opisać z uwzględnieniem
wszystk
ich indywidualnych okoliczności danego postępowania, w szczególności z
uwzględnieniem przedmiotu zamówienia i specyfiki rynku, do którego zamówienie jest
skierowane. W orzeczeniu ETS z dnia 4 grudnia 2003 r. w sprawie C - 448/01 EVN AG I
Wienstrom GmbH stwierdzono
, że postawienie zbyt wygórowanego warunku udziału w
postępowaniu może faworyzować duże przedsiębiorstwa, dyskryminując mniejszych
dostawców, którzy mogliby z powodzeniem wykonać zamówienie. Takie ograniczenie kręgu
wykonawców dopuszczonych do wzięcia udziału w postępowaniu może natomiast skutkować
udaremnieniem realizacji celu dyrektyw wspólnotowych w dziedzinie zamówień publicznych,
jakim jest otwarcie rynku zamówień na konkurencję (...).
Z kolei w wyroku z dnia 16 września 1999 r., C- 414/97 Komisja Wspólnot
Europejskich v. Królestwo Hiszpanii, TS wskazał, że ocena czy podjęte środki są zgodne z
TWE, wymaga tzw. testu proporcjonalności polegającego na wykazaniu czy podjęte
działania są adekwatne i konieczne do osiągnięcia wybranego celu. Zamawiający jest
zobowiązany zachować niezbędną równowagę między interesem polegającym na uzyskaniu
rękojmi należytego wykonania zamówienia a interesem potencjalnych wykonawców, których
nie można przez wprowadzenie nadmiernych wymagań z góry eliminować z udziału w
postępowaniu. Opis spełniania warunków udziału w postępowaniu winien być odpowiedni do
osiągnięcia celu, jakiemu służy, tj. wyboru wykonawcy dającego rękojmię należytego
wykonania zamówienia i nieograniczającego dostępu do zamówienia wykonawcom zdolnym
do
jego wykonania. Na konieczność przestrzegania zasady proporcjonalności TS UE zwracał
również uwagę w innych orzeczeniach. Przykładowo, w wyroku z 23 grudnia 2009 r. w
sprawie Serrantoni Srl i Consorzio stabile edili Scrl przeciwko Comune di Milano (C-376/08),
Europejski Trybunał Sprawiedliwości wskazał, że przy określaniu jacy wykonawcy nie mogą
wziąć udziału w postępowaniu, niezbędne jest zachowanie zasady proporcjonalności, a więc
ograniczania konkurencji gwarantowanej w Traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską
w stopniu jak najmniejszym i jedynie niezbędnym dla osiągnięcia celów. W wyroku z dnia 27
października 2005 r. w sprawie Contse SA przeciwko Instituto Nacional de Gestion Sanitaria
(C-
234/03), Trybunał Sprawiedliwości wywiódł, że naruszeniem Traktatu jest żądany przez
zamawiającego wymóg doświadczenia, który winni udowodnić wykonawcy, jeśli nie jest
niezbędny dla oceny zdolności wykonawcy do wykonania zamówienia. Jak wynika z
powyższego, zasada proporcjonalności oznacza, że opisane przez zamawiającego warunki
udziału w postępowaniu muszą być uzasadnione wartością zamówienia, charakterystyką,
zakresem, stopniem złożoności lub warunkami realizacji zamówienia. Nie powinny
ograniczać dostępu do zamówienia wykonawcom dającym rękojmię należytego jego
wykonania".
W przedmiotowym postępowaniu zakwestionowany przez Odwołującego warunek w
sposób istotny ogranicza krąg wykonawców, którzy mogliby ubiegać się o udzielenie
zamówienia mimo, że nie realizowali dla Zamawiającego wcześniej remontów turbozespołu
o
bejmującego „wymianę wirnika”. Ustalony przez Zamawiającego warunek nie znajduje
oparcia w
okolicznościach technicznych lub technologicznych uzasadniających obiektywne
potrzeby
Zamawiającego w rozumieniu „minimalnych poziomów zdolności”, a zatem
narusza w
ynikającą z art. 22 ust. 1a i art. 7 ust. 1 Pzp zasadę proporcjonalności, jako
warunek nadmierny,
który ogranicza w sposób nieuzasadniony dostęp do zamówienia
podmiotom zdolnym do jego
należytego wykonania, podczas gdy za wystarczający warunek
należy uznać wykazanie wykonania prac remontowych turbozespołu polegających na
demontażu i montażu wirników. W przedmiotowym postępowaniu nie wystąpiły, w ocenie
Izby,
przesłanki o obiektywnym charakterze, które uprawniałby Zamawiającego do określenia
warunku, który istotnie ogranicza, a nawet może wręcz wyeliminować konkurencję w
prowadzonym
postępowaniu.
B
iorąc pod uwagę stan rzeczy ustalony w toku postępowania, Izba orzekła, jak
w sentencji, na podstawie art. 554 ust. 1 pkt 1 nPzp oraz art. 554 ust. 3 pkt 1 lit.a nPzp.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 557 ustawy z dnia
11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. poz. 2019 ze zm.) oraz § 5 pkt 1 i
2 oraz
§ 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r.
w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów
w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz.U. z 2020 r. 2437).
Przewodniczący:
…………………………
Wcześniejsze orzeczenia:
- Sygn. akt KIO 28/21, KIO 32/21 z dnia 2021-02-26
- Sygn. akt KIO 18/21 z dnia 2021-02-19
- Sygn. akt KIO 10/21 z dnia 2021-02-16
- Sygn. akt KIO 158/21 z dnia 2021-02-15
- Sygn. akt KIO 126/21, KIO 128/21, KIO 129/21, KIO 5/21 z dnia 2021-02-15
