rodzaj: WYROK
data dokumentu: 2021-09-08
rok: 2021
data dokumentu: 2021-09-08
rok: 2021
sygnatury akt.:
KIO 2173/21
KIO 2173/21
Komisja w składzie:
Przewodniczący: Małgorzata Rakowska Protokolant: Klaudia Kwadrans, Łukasz Listkiewicz
Przewodniczący: Małgorzata Rakowska Protokolant: Klaudia Kwadrans, Łukasz Listkiewicz
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu
3 września 2021 r. w Warszawie odwołania
wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 19 lipca 2021 r.
przez
wykonawcę
Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Piaseczno Sp. z o.o. z siedzibą w
Piasecznie,
ul. Techniczna 6, 05-500 Piaseczno
w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego
Gminę Piaseczno – Urząd Miasta i Gminy Piaseczno, ul. Kościuszki 5, 05-500
Piaseczno
3 września 2021 r. w Warszawie odwołania
wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 19 lipca 2021 r.
przez
wykonawcę
Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Piaseczno Sp. z o.o. z siedzibą w
Piasecznie,
ul. Techniczna 6, 05-500 Piaseczno
w postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego
Gminę Piaseczno – Urząd Miasta i Gminy Piaseczno, ul. Kościuszki 5, 05-500
Piaseczno
orzeka:
1. u
marza postępowanie odwoławcze w zakresie zarzutu dotyczącego punktu 2.2.6. Opisu
Przedmiotu Zamówienia, stanowiącego załącznik nr 1 do SWZ w zakresie wszystkich
części zamówienia;
2. o
ddala odwołanie w pozostałym zakresie;
3. k
osztami postępowania odwoławczego obciąża wykonawcę
Przedsiębiorstwo Usług
Komunalnych Piaseczno Sp. z o.o. z siedzi
bą w Piasecznie, ul. Techniczna 6,
05-500 Piaseczno i
zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę
15
.000 zł 00 gr (słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez
wykonawcę
Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Piaseczno Sp. z o.o. z siedzibą
w Piasecznie, ul. Techniczna 6, 05-500 Piaseczno
tytułem wpisu od odwołania.
Stosownie do art. 579 ust. 1 i art. 580 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo
zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1129 ze zm.) na niniejszy wyrok - w terminie
14 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej
Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący: …………………………
Sygn. akt KIO 2173/21
Uzasadnienie
Urząd Miasta i Gminy Piaseczno, zwany dalej „Zamawiającym”, działając na
podstawie przepisów ustawy dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (tj.: Dz.
U. z 2019 r., poz.2019 ze zm.), zwanej dalej „ustawą Pzp”, prowadzi, w trybie przetargu
nieograniczonego,
postępowanie o udzielenie zamówienia na „Zagospodarowanie odpadów
komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Piaseczno wraz z
transportem ze stacji przeładunkowej”.
Ogłoszenie o przedmiotowym zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku
Urzędowym Unii Europejskiej z dnia 9 lipca 2021 r., nr 2021/S 131-347055.
W dniu 19 lipca 2021 r. (pismem z tej samej daty) wykonawca Przedsiębiorstwo
Usług Komunalnych Piaseczno Sp. z o.o. z siedzibą w Piasecznie, zwany dalej
„Odwołującym”, wniósł odwołanie do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej (wpływ pisma do
Zamawiającego w dniu 19 lipca 2021 r.) wobec treści dokumentów zamówienia dla
postępowania pn. „Zagospodarowanie odpadów komunalnych odebranych od właścicieli
nieruchomości z terenu Gminy Piaseczno wraz z transportem ze stacji przeładunkowej”, tj.
wobec postanowień zawartych w:
1.1. Części I pkt 1.2 Specyfikacji Warunków Zamówienia (dalej jako „SWZ”) (rozdział pt.
Warunki udziału w postępowaniu i podstawy wykluczenia) w zakresie Części 1, 2, 3 i 7
Zamówienia na skutek wprowadzenia 2 nieproporcjonalnych do przedmiotu zamówienia
warunków udziału w postępowaniu;
1.2. punktu 2.2.6. Opisu Przedmiotu Zamówienia (dalej jako „OPZ”), stanowiącego załącznik
nr 1 do SWZ, w zakresie wszystkich części Zamówienia, na skutek wprowadzenie wymagań
nadmiarowych (nieproporcjonalnych do przedmiotu zamówienia), niemożliwych do
zrealizowania w przypadku realizacji co najmniej części z przedmiotu Zamówienia;
zarzucając zamawiającemu naruszenie:
1.
art. 112 ust. 1 ustawy Pzp oraz art. 16 ustawy Pzp
poprzez określenie warunków udziału w sposób nieproporcjonalny do przedmiotu
zamówienia oraz w sposób uniemożliwiający ocenę zdolności wykonawcy do
należytego wykonania zamówienia, skutkiem czego jest także naruszenie zasad
uczciwej konkurencji,
2.
art. 16 ustawy Pzp oraz art. 99 ustawy Pzp
poprzez dokonanie opisu przedmiotu zamówienia w taki sposób, że Zamawiający
ustanawia obowiązek wykonawcy, sprzeczny z przepisami prawa, niemożliwy do
realizacji, co naruszy zasady opis
ywania przedmiotu zamówienia, w tym uniemożliwia
zachowanie uczciwej konkurencji oraz zasady proporcjonalności.
Odwołujący wniósł o nakazanie Zamawiającemu dokonania zmiany treści
dokumentów zamówienia poprzez:
1.
zmianę treści Części I pkt 1.2 SWZ w zakresie w
zakresie Części 1, 2, 3 i 7 Zamówienia w następujący sposób: „Wykonawca musi
posiadać uprawnienia do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na
zagospodarowaniu (odzysku oraz unieszkodliwianiu) lub transporcie odpadów
komunalnych, tj.:
a) z
ezwolenia na przetwarzanie odpadów zgodnie z przepisami ustawy z dnia
14.12.2012 r. o odpadach (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 779) objętych
przedmiotem tej części Zamówienia, o którą się ubiega, lub
b) pozwolenia zintegrowanego/pozwolenia zgodni
e z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001
r. Prawo Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zmianami)
uwzględniającym warunki zezwolenia na przetwarzanie odpadów objętych
przedmiotem tej części Zamówienia, o którą się ubiega lub
c) pozwolen
ia na zbieranie odpadów lub wpisu do rejestru, o którym mowa w art. 49
ust. 1 ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz.
779) w zakresie odpadów objętych przedmiotem tej części Zamówienia, o którą się
ubiega”
2.
usunięcie obowiązku określonego w punkcie 2.2.6
OPZ;
3.
zasądzenie
od
Zamawiającego
na
rzecz
Odwołującego kosztów postępowania, w tym kosztów reprezentacji według
przedstawionych na rozprawie rachunków.
W uzasadnieniu Odwołujący podniósł, że Zamawiający naruszył zasadę
proporcjonalności na skutek sformułowania warunków udziału w postępowaniu w Części II
pkt 1.2. lit. a) i b) SWZ. 4.3., określając warunki udziału w postępowaniu w zakresie
uprawnień do prowadzenia określonej działalności gospodarczej lub zawodowej w sposób
następujący:
„Wykonawca musi posiadać uprawniania do prowadzenia działalności gospodarczej
polegającej za zagospodarowaniu (odzysku oraz unieszkodliwianiu albo transportowaniu)
odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, tj. a) zezwolenia na przetwarzanie
odpadów objętych przedmiotem zamówienia zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14.12.2012
r. o odpadach (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 779) lub b) pozwolenia
zintegrowanego/pozwolenia zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony
Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zmianami) uwzględniającym warunki
zezwolenia na przetwarzanie tych odpadów c) a w zakresie zagospodarowania odpadów o
kodzie 20 03 01 dysponowania prawem do korzystania z instalacji komunalnej, o której
mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz.U. z 2021 r.
poz. 779) zwaną dalej instalacją komunalną.” Tymczasem zgodnie z punktem I.C.1 SWZ,
przedmiotem zamówienia jest przyjęcie i zagospodarowanie (poddanie odzyskowi oraz
unieszko
dliwianiu) odpadów komunalnych wraz z transportem ze stacji przeładunkowej (…).
Wynika z tego, że podmiot, który uzyska zamówienie będzie miał w swoich obowiązkach: (1)
odbiór odpadów ze stacji przeładunkowej, (2) ich transport oraz (3) zagospodarowanie.
P
rzedmiot zamówienia pokrywa się zatem z ustawową definicją, wynikającą z art. 3 ust. 1 pkt
2) ustawy z dn. 14.12.2012 r. o odpadach, zgodnie z którą przez gospodarowanie odpadami
rozumie się „zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego
rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania
odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w
obrocie odpadami”. Z definicji tej wynika zatem, że podmiotem gospodarującym odpadami
może być zarówno podmiot, który odpady zbiera, transportuje i samodzielnie przetwarza jak i
taki, który po zebraniu odsprzedaje je innemu podmiotowi (posiadaczowi) w imieniu własnym
lub jako pośrednik np. gminy. Zamawiający dokonał podziału zamówienia na 7 części i
podział ten zgodny jest z tzw. frakcjami odpadów. Zgodnie z SWZ wykonawcy mogą ubiegać
się o wszystkie lub tylko niektóre z części zamówienia. W konsekwencji powyższego nie
każdy z wykonawców musi być zainteresowany składaniem ofert na wszystkie części, gdyż
jego przedmiot działalności może ograniczać się tylko do części z frakcji będących
przedmiotem zamówienia. W zakresie części 4, 5 i 6 zamówienia Zamawiający ma prawo
wymagać, aby wybrany wykonawca posiadał bezpośredni dostęp do instalacji komunalnej.
Jednak w przypadku części 1, 2, 3 oraz 7 zamówienia takie ograniczenie nie jest już
konieczne. Pomimo tego, Zamawiający, zgodnie z punktem II.1.2 SWZ wymaga, aby
wykonawcy wszystkich części zamówienia posiadali zezwolenie na przetwarzanie odpadów
lub pozwolenie zintegrowane. Tym samym Zamawiający wyłącza możliwość ubiegania się o
części 1,2 3 i 7 zamówienia przez wykonawców, którzy prowadzą działalność tylko w
zakresie zbierania (a nie przetwarzania) odpadów i którzy przekazywaliby odebrane odpady
dalszym podmiotom. Takie ograniczenie nie jest w żaden sposób uzasadnione, ponieważ
podmiot, który będzie wyłącznie zbierał a nie przetwarzał samodzielnie odpadów i tak,
zgodnie z przepisami ustawy o odpadach, będzie zobligowany do przekazywania ich (jako
pośrednik) podmiotowi, który posiada pozwolenie/pozwolenie zintegrowane, o którym mowa
w spornym warunku udziału. Zamawiający, utrzymując w mocy ten warunek udziału,
ogranicza konkurencję i w sposób niedozwolony faworyzuje duże podmioty posiadające
własne instalacje przetwarzania, to dodatkowo – w zakresie części 1-3 zamówienia działa na
swoją niekorzyść finansową. Na rynku bowiem funkcjonują podmioty, które skupują frakcje
selektywne odpadów (np. opakowania z papieru i tektury) a następnie przekazują je
przedsiębiorstwom podającym je procesom odzysku i recyklingu. Wykonawca który będzie
miał możliwość sprzedaży odebranych frakcji selektywnych skłonny będzie zaoferować
Zamawiającemu korzystną cenę za zagospodarowanie tych odpadów.
Odnośnie zarzutu drugiego, tj. obowiązku ustanowionego w pkt 2.2.6 OPZ Odwołujący
podniósł m.in., że Zamawiający w OPZ sformułował szereg obowiązków wykonawcy, który
będzie realizował przedmiot zamówienia lub jego część. Zgodnie z pkt 2.2.6 OPZ,
Zamawiający wymaga, aby Wykonawca zapewnił, „że zagospodarowanie odpadów dla
każdej części zamówienia będzie się odbywać w sposób umożliwiający osiągnięcie
odpowiednich poziomów recyklingu i odzysku oraz ograniczenia masy odpadów ulegających
biodegradacji przekazywanych do składowania zgodnie z ustawą z dnia 13 września 1996 r.
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888) oraz
rozporządzenia właściwego Ministra do spraw środowiska”. Przytoczona regulacja nie
rozróżnia, jaki procent odpadów ma być przetworzony w ramach danej frakcji, a odnosi się
do odpadów komunalnych jako do całości. Warunek ten jest więc sprzeczny z regulacją
ustawową, gdyż osiągnięcie stosownych poziomów recyklingu ma być wymagane z osobna
dla każdej części zamówienia. Reasumując Odwołujący podniósł, że wniosek o usunięcie
postanowienia 2.2.6 OPZ jest w pełni uzasadniony.
W dniu 1 września 2021 r. (pismem z tej samej daty) Zamawiający złożył odpowiedź
na odwołanie.
Zamawiający uznał zasadność zarzutu dotyczącego punktu 2.2.6 OPZ, stanowiącego
załącznik nr 1 do SWZ w zakresie wszystkich części zamówienia i dokonał zmiany
postanowień pkt 2.2.6 OPZ, wnosząc o umorzenie postępowania odwoławczego w tej
części.
Odnośnie zarzutu dotyczącego postanowień SWZ zawartych w Części I pkt 1.2 SWZ
w zakresie części 1, 2, 3 i 7 Zamawiający wniósł o oddalenie odwołania, podnosząc iż w
prawidłowy sposób określił warunki udziału w postępowaniu i zgodnie z treścią art. 112 ust. 1
ustawy Pzp
w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia oraz umożliwiający ocenę
zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia, w szczególności wyrażając je
jako minimalne poziomy zdolności.
Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach (tj.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888), zwaną „ustawą ucpg”,
utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych
gminy. Realizując to zadanie, gminy - w myśl art. 3 ust. 2 ustawy ucpg - zapewniają czystość
i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w
szczególności obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem
gospodarowania odpadami komunalnymi oraz nadzorują gospodarowanie odpadami
komunalnymi, w tym realizację zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady
komunalne od właścicieli nieruchomości, a także zapewniają selektywne zbieranie odpadów
komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady
opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady.
Zamawiający podkreślił, że to gmina, na mocy postanowień ustawy ucpg jest
podmiotem odpowiedzialnym za zorganizowanie i utrzymywanie systemu gospodarowania
odpadami komunalnymi na swoim terenie. Dodatkowo to
na gminę nałożone zostały
dodatkowe obowiązki m.in. w zakresie osiągnięcia określonych w ustawie ucpg poziomów
recyklingu.
Zgodnie z treścią art. 6d ust. 1 ustawy ucpg „wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest
obowiązany udzielić zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od
właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo zamówienia publicznego na
odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów” Zamawiający obecnie zawiera oddzielnie
umowę na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i oddzielnie umowę
na zagospodarowanie odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości
(przedmiot zamówienia w przedmiotowej sprawie).
Zamawiający wskazał, że w niniejszym postępowaniu zleca zagospodarowanie
odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Piaseczno
wraz z ich transportem ze stacji przeładunkowej. Powyższe umożliwiałoby podmiotowi
odbierającemu odpady od właścicieli nieruchomości transport odpadów do stacji
przeładunkowej, z której następnie odpady miałyby zostać przetransportowane do
właściwych instalacji wyłonionych w toku niniejszego postępowania. Zatem przedmiotem
zamówienia jest przede wszystkim zagospodarowanie odpadów. Transport odpadów w tym
przypadku stanowi jedynie element szersz
ej usługi - transportu i zagospodarowania
odpadów komunalnych. Pojęcie zagospodarowania odpadów nie jest tożsame z pojęciem
transportu odpadów komunalnych lub ich zbierania. Transport odpadów komunalnych,
pomimo że stanowi dającą się wyodrębnić faktycznie oraz prawnie usługę, nie jest
przedmiotem szczegółowej regulacji ustawy ucpg, Sam transport odpadów, nie stanowi
wprost zadania gminy, jednakże stanowi element zadania polegającego na odbiorze lub
zagospodarowaniu odpadów komunalnych. Powyższe związane jest m.in. z koniecznością
przetransportowania odpadów komunalnych pomiędzy miejscem ich zebrania, a miejscem,
w którym następuje ich zagospodarowanie.
Zagospodarowanie odpadów również nie zostało zdefiniowane w ustawie ucpg,
jednakże stanowi element następujący po odbiorze i przetransportowaniu odpadów
komunalnych i pozostaje w zakresie zadań gminy jako element zorganizowanego systemu
gospodarowania odpadami komunalnymi. Ze względu na powyższe gmina zgodnie z
literalnymi postanowieniami ustawy ucpg zobowiązana jest albo udzielić zamówienia
publicznego na odbiór odpadów komunalnych i ich zagospodarowanie albo zlecić odrębnie
zagospodarowanie odpadów komunalnych.
Zamawiający podkreślił także, że warunki udziału w postępowaniu nie są
nieproporcjonalne do przedmio
tu zamówienia, ale są z nim spójne. W ocenie
Zamawiającego niedopuszczalnym jest udzielenie zamówienia na zagospodarowanie
odpadów podmiotowi nie posiadającemu uprawnień w tym zakresie, który następnie
przekazywałby odpady „dalszym podmiotom", bez kontroli Zamawiającego.
Dodatkowo
Zamawiający wskazał, że dokonał zmiany w Części II pkt 1 lit. c) SWZ
(w zakresie dot
yczącym odpadów zmieszanych niebędących przedmiotem Odwołania), w
następujący sposób: „w zakresie zagospodarowania odpadów o kodzie 20 03 01
dysponowania prawem do korzystania z instalacji komunalnej o której mowa w art. 38b
ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 779)
zwaną dalej instalacją komunalną bądź sortowni odpadów przetwarzającej zmieszane
(niesegregowane) odpady komunalne zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019
roku o zmianie ustawy o utrzymaniu cz
ystości i porządku w gminach oraz niektórych
innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579, z późna zm.) wpisanej na listę instalacji
komunalnych Marszałka Województwa jako funkcjonująca sortownia odpadów
przetwarzająca niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne.”
Uwzględniając dokumentację z przedmiotowego postępowania o udzielenie
zamówienia publicznego, w tym w szczególności postanowienia SWZ wraz z
załącznikami, jak również biorąc pod uwagę oświadczenia i stanowiska Stron złożone
podczas rozprawy, skład orzekający Izby zważył co następuje:
Izba nie znalazła podstaw do odrzucenia odwołania w związku z tym, iż nie została
wypełniona żadna z przesłanek negatywnych, uniemożliwiających merytoryczne rozpoznanie
odwołania, wynikających z art. 528 ustawy Pzp, jak również stwierdziła, że wypełniono
przesłanki istnienia interesu odwołującego w uzyskaniu przedmiotowego zamówienia oraz
możliwości poniesienia szkody w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów
art. 505 ust. 1 ustawy Pzp.
Mając na uwadze powyższe skład orzekający Izby merytorycznie rozpoznał złożone
odwołanie, uznając, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie odwoławcze w zakresie zarzutu opisanego w punkcie 1.2. odwołania,
dotyczącego punktu 2.2.6. Opisu Przedmiotu Zamówienia, stanowiącego załącznik nr 1 do
SWZ, w zakresie wszystkich części zamówienia zostało umorzone na podstawie art. 522 ust.
4 ustawy Pzp.
Rozpoznając odwołanie w zakresie zarzutu opisanego w punkcie 1.1. odwołania,
dotyczącego postanowień SWZ zawartych w Części I pkt 1.2 SWZ w zakresie części 1, 2, 3
i 7
zamówienia na skutek wprowadzenia nieproporcjonalnych do przedmiotu zamówienia
warunków udziału w postępowaniu Izba uznała, że zarzut ten nie potwierdził się.
Izba ustaliła, iż przedmiotem zamówienia jest zagospodarowanie (poddanie
odzyskowi
oraz
unieszkodliwianiu)
odpadów
komunalnych
wytworzonych
na
nieruchomościach znajdujących się na terenie Gminy Piaseczno wraz z ich transportem ze
stacji przeładunkowej znajdującej się w Piasecznie przy ul. Technicznej 6.
Zamawiający w Części I pkt 1.2 SWZ w zakresie Części 1, 2, 3 i 7 zamieścił
następujące postanowienia:
„Wykonawca musi posiadać uprawnienia do prowadzenia działalności gospodarczej
polegającej na zagospodarowaniu (odzysku oraz unieszkodliwianiu) lub transporcie odpadów
komunalnych, tj.:
a)
zezwolenia na przetwarzane odpadów objętych przedmiotem zamówienia zgodnie z
przepisami ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r.,
poz. 779) lub
b) p
ozwolenia zintegrowanego/pozwolenia zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r.
Prawo Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zmianami)
uwzględniającym warunki zezwolenia na przetwarzanie tych odpadów
c)
a w zakresie zagospodarowania odpadów o kodzie 20 03 01 dysponowania prawem
do korzystania z instalacji komunalnej o
której mowa w art. 38b ust. 1 pkt. 2 ustawy z
dnia 14 grudnia 2012 r. o
odpadach (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 779) zwaną dalej
instalacją komunalną.”.
Mając na uwadze powyższe Izba zważyła, co następuje:
W myśl art. 112 ust. 1 ustawy Pzp „zamawiający określa warunki udziału
w postępowaniu w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia oraz umożliwiający
ocenę zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia, w szczególności
wyrażając je jako minimalne poziomy zdolności.” Tak więc Zamawiający określając warunki
udziału w postępowaniu powinien je określić w sposób proporcjonalny do przedmiotu
zamówienia. Celem postawienia warunków udziału w postępowaniu i odpowiedniego ich
opisania jest bowiem wybór wykonawcy dającego rękojmię należytego wykonania
zamówienia. Dlatego też zamawiający, określając warunki udziału w postępowaniu,
zobowiązany jest dokonać tego w taki sposób, aby w postępowaniu mogli uczestniczyć nie
wszyscy wykonawcy, lecz jedynie tacy, którzy swoimi właściwościami gwarantują pewność
rzetelnego i prawidłowego wykonania zamówienia. Swoboda zamawiającego w określaniu
warunków udziału w postępowaniu doznaje jednak ograniczenia. Granice tej swobody
wyznacza art. 16 ustawy Pzp, zgodnie z treścią którego „zamawiający przygotowuje i
przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób: 1) zapewniający
zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców; 2) przejrzysty; 3)
proporcjonalny.” i wyrażona w art. 112 ust. 1 ustawy Pzp zasada proporcjonalności.
Proporcjonalność należy rozumieć jako zakaz ustanawiania wymogów nadmiernie
wygórowanych, eliminujących w sposób nieuzasadniony wykonawców zdolnych do
wykonania zamówienia. Sformułowanie odpowiednich warunków udziału w postępowaniu
wymaga bowiem wyważenia uzasadnionych potrzeb zamawiającego i umożliwienia dostępu
do tego zamówienia szerokiej grupie wykonawców. Niemniej jednak ustalenie warunków
udziału w postepowaniu w sposób powiązany z przedmiotem zamówienia oraz w sposób do
niego proporcjonalny, z uwzględnieniem zachowania konkurencji wśród wykonawców
ubiegających się o udzielenie zamówienia, nie jest tożsamy z nakazem dopuszczenia do
zamówienia wszystkich podmiotów, które są zainteresowane wzięciem udziału w tym
postępowaniu i realizacją konkretnie tego zamówienia.
W niniejszym stanie faktycznym Odw
ołujący zakwestionował postawiony w SWZ – w
Części I pkt 1.2. wymóg posiadania przez wykonawców ubiegających się o udzielenie
zamówienia w Części 1, 2, 3 i 7 zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia
zintegrowanego. Odwołujący – jak oświadczył na rozprawie - nie posiada ani zezwolenia na
przetwarzanie odpadów, ani pozwolenia zintegrowanego. Realizował wcześniejsze
zamówienie na rzecz tego Zamawiającego, a warunek udziału w postępowaniu nie był
wówczas tak rygorystycznie określony. Mógł więc ubiegać się o udzielenie zamówienia,
uzyskał to zamówienie i nadal je realizuje. Na dowód powyższego złożył SWZ z
postępowania w sprawie 29/2019. Jednak postępowanie, na które powołuje się Odwołujący,
swoim zakresem obejmowało „Odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych od
właścicieli nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych oraz utworzenie i prowadzenie
punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych na terenie Gminy Piaseczno”. Odwołujący
w trakcie ich
realizacji świadczył więc na rzecz Zamawiającego kompleksową realizację
polegającą zarówno na odbiorze, jak i zagospodarowaniu odpadów komunalnych.
Przedmiotem obecnego postępowania jest natomiast zagospodarowanie (poddanie
odzyskowi
oraz
unieszkodliwianiu)
odpadów
komunalnych
wytworzonych
na
nieruchomościach znajdujących się na terenie Gminy Piaseczno wraz z ich transportem ze
stacji przeładunkowej znajdującej się w Piasecznie przy ul. Technicznej 6. Przedmiotem
zamówienia jest przede wszystkim zagospodarowanie odpadów. Transport odpadów, w tym
przypadku,
stanowi jedynie element szerszej usługi – transportu i zagospodarowaniu
odpadów komunalnych. Zamawiający obecnie zawiera oddzielnie umowę na odbiór odpadów
komunalnych od właścicieli nieruchomości i oddzielnie umowę na zagospodarowanie
odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości (przedmiot zamówienia w
przedmiotowej sprawie).
Zagospodarowanie odpadów – jak słusznie podniósł zamawiający - nie zostało
zdefiniowane w ustawie ucpg. Jednak a
by przetwarzać odpady należy posiadać zezwolenie,
które określa warunki na jakich taką działalność można prowadzić. Ustawa o odpadach
określa przypadki, w których podmioty są zwolnione z obowiązku uzyskania zezwolenia na
przetwarzanie odpadów. Są to m.in. podmioty zobowiązane do uzyskania pozwolenia
zintegrowa
nego, które obejmuje przetwarzanie odpadów, jak również podmioty, które
posiadają pozwolenie na wytwarzanie odpadów (obejmujące zbieranie lub przetwarzanie
odpadów). Skoro na przetwarzanie odpadów wymagane jest posiadanie określonych
uprawnień niedopuszczalnym jest udzielenie zamówienia na zagospodarowanie odpadów
podmiotowi nie posiadającemu uprawnień w tym zakresie.
Skonstruowanie tego warunku w sposób wskazany przez Odwołującego
skutkowałoby udzieleniem zamówienia podmiotowi, który takich uprawnień nie posiada a w
konsekwencji nie dałoby Zamawiającego możliwości kontroli nad faktycznym
zagospodarowaniem odpadów, odbieranych na jego terenie, co mogłoby – jak podkreślał
Zamawiający - doprowadzić do nałożenia na Zamawiającego kar pieniężnych, zgodnie z
ust
awą ucpg m.in. w zakresie nieosiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu.
Złożony w poczet materiału dowodowego plik dokumentów (informacji
przekazywanych Odwołującemu) potwierdza jedynie stopień odzysku uzyskany dla
poszczególnych rodzajów odpadów przez podmioty, którym były one przekazywane przez
Odwołującego do przetwarzania oraz to, że nie przetwarzał ich Odwołujący. Przetwarzanie
odpadów to bowiem ogół procesów mających na celu odzysk lub unieszkodliwianie
odpadów, w tym działania poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Czynności tych
Odwołujący nie wykonywał. Tak więc wysoki poziom recyklingu uzyskany w innym
postepowaniu obejmującym poza zagospodarowaniem także odbiór odpadów nie uzasadnia
rezygnacji z posiadania przez wykonawcę realizującego zamówienie posiadania stosownych
zezwoleń, względnie pozwoleń na prowadzenie tego rodzaju działalności.
Obowiązkiem Zamawiającego jest uwzględnienie jego potrzeb związanych z należytą
realizacją zamówienia, a to przekłada się na wybór wykonawcy mogącego prawidłowo
zrealizować zamówienie i osiągnięcie określonego poziomu recyklingu, które w obiektywny
sposób doprowadzą do wyboru wykonawcy gwarantującego należyte wykonanie
zamówienia, do których nawiązuje art. 112 ustawy Pzp, przy czym ustalane warunki
odzwierciedlać mają minimalne poziomy zdolności. Nie oznacza to jednak, że Zamawiający
tylko wówczas działa w granicach uczciwej konkurencji oraz z zachowaniem wymogu
proporcjonalności przy ustalaniu warunków udziału w postępowaniu i określaniu reguł
umowy, gdy jego
działania pozwalają na uczestnictwo w postępowaniu o udzielenie
zamówienia publicznego wszystkim podmiotom występującym na rynku.
Mając na uwadze powyższe Izba uznała za niezasadny zarzut odwołania dotyczący
postanowień SWZ zawartych w Części I pkt 1.2 SWZ w zakresie części 1, 2, 3 i 7
zamówienia.
Biorąc powyższe pod uwagę, orzeczono jak w sentencji.
O kosztach
postępowania orzeczono stosownie do wyniku, na podstawie art. 574 ustawy z
dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1129 ze zm.)
oraz w oparciu o przepisy § 8 ust. 2 w zw. z § 5 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Prezesa Rady
Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów
postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od
odwołania (Dz.U. z 2020 r., poz. 2437).
Przewodniczący: …………………………
1. u
marza postępowanie odwoławcze w zakresie zarzutu dotyczącego punktu 2.2.6. Opisu
Przedmiotu Zamówienia, stanowiącego załącznik nr 1 do SWZ w zakresie wszystkich
części zamówienia;
2. o
ddala odwołanie w pozostałym zakresie;
3. k
osztami postępowania odwoławczego obciąża wykonawcę
Przedsiębiorstwo Usług
Komunalnych Piaseczno Sp. z o.o. z siedzi
bą w Piasecznie, ul. Techniczna 6,
05-500 Piaseczno i
zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę
15
.000 zł 00 gr (słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez
wykonawcę
Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Piaseczno Sp. z o.o. z siedzibą
w Piasecznie, ul. Techniczna 6, 05-500 Piaseczno
tytułem wpisu od odwołania.
Stosownie do art. 579 ust. 1 i art. 580 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo
zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1129 ze zm.) na niniejszy wyrok - w terminie
14 dni od dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej
Izby Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący: …………………………
Sygn. akt KIO 2173/21
Uzasadnienie
Urząd Miasta i Gminy Piaseczno, zwany dalej „Zamawiającym”, działając na
podstawie przepisów ustawy dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (tj.: Dz.
U. z 2019 r., poz.2019 ze zm.), zwanej dalej „ustawą Pzp”, prowadzi, w trybie przetargu
nieograniczonego,
postępowanie o udzielenie zamówienia na „Zagospodarowanie odpadów
komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Piaseczno wraz z
transportem ze stacji przeładunkowej”.
Ogłoszenie o przedmiotowym zamówieniu zostało opublikowane w Dzienniku
Urzędowym Unii Europejskiej z dnia 9 lipca 2021 r., nr 2021/S 131-347055.
W dniu 19 lipca 2021 r. (pismem z tej samej daty) wykonawca Przedsiębiorstwo
Usług Komunalnych Piaseczno Sp. z o.o. z siedzibą w Piasecznie, zwany dalej
„Odwołującym”, wniósł odwołanie do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej (wpływ pisma do
Zamawiającego w dniu 19 lipca 2021 r.) wobec treści dokumentów zamówienia dla
postępowania pn. „Zagospodarowanie odpadów komunalnych odebranych od właścicieli
nieruchomości z terenu Gminy Piaseczno wraz z transportem ze stacji przeładunkowej”, tj.
wobec postanowień zawartych w:
1.1. Części I pkt 1.2 Specyfikacji Warunków Zamówienia (dalej jako „SWZ”) (rozdział pt.
Warunki udziału w postępowaniu i podstawy wykluczenia) w zakresie Części 1, 2, 3 i 7
Zamówienia na skutek wprowadzenia 2 nieproporcjonalnych do przedmiotu zamówienia
warunków udziału w postępowaniu;
1.2. punktu 2.2.6. Opisu Przedmiotu Zamówienia (dalej jako „OPZ”), stanowiącego załącznik
nr 1 do SWZ, w zakresie wszystkich części Zamówienia, na skutek wprowadzenie wymagań
nadmiarowych (nieproporcjonalnych do przedmiotu zamówienia), niemożliwych do
zrealizowania w przypadku realizacji co najmniej części z przedmiotu Zamówienia;
zarzucając zamawiającemu naruszenie:
1.
art. 112 ust. 1 ustawy Pzp oraz art. 16 ustawy Pzp
poprzez określenie warunków udziału w sposób nieproporcjonalny do przedmiotu
zamówienia oraz w sposób uniemożliwiający ocenę zdolności wykonawcy do
należytego wykonania zamówienia, skutkiem czego jest także naruszenie zasad
uczciwej konkurencji,
2.
art. 16 ustawy Pzp oraz art. 99 ustawy Pzp
poprzez dokonanie opisu przedmiotu zamówienia w taki sposób, że Zamawiający
ustanawia obowiązek wykonawcy, sprzeczny z przepisami prawa, niemożliwy do
realizacji, co naruszy zasady opis
ywania przedmiotu zamówienia, w tym uniemożliwia
zachowanie uczciwej konkurencji oraz zasady proporcjonalności.
Odwołujący wniósł o nakazanie Zamawiającemu dokonania zmiany treści
dokumentów zamówienia poprzez:
1.
zmianę treści Części I pkt 1.2 SWZ w zakresie w
zakresie Części 1, 2, 3 i 7 Zamówienia w następujący sposób: „Wykonawca musi
posiadać uprawnienia do prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na
zagospodarowaniu (odzysku oraz unieszkodliwianiu) lub transporcie odpadów
komunalnych, tj.:
a) z
ezwolenia na przetwarzanie odpadów zgodnie z przepisami ustawy z dnia
14.12.2012 r. o odpadach (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 779) objętych
przedmiotem tej części Zamówienia, o którą się ubiega, lub
b) pozwolenia zintegrowanego/pozwolenia zgodni
e z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001
r. Prawo Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zmianami)
uwzględniającym warunki zezwolenia na przetwarzanie odpadów objętych
przedmiotem tej części Zamówienia, o którą się ubiega lub
c) pozwolen
ia na zbieranie odpadów lub wpisu do rejestru, o którym mowa w art. 49
ust. 1 ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz.
779) w zakresie odpadów objętych przedmiotem tej części Zamówienia, o którą się
ubiega”
2.
usunięcie obowiązku określonego w punkcie 2.2.6
OPZ;
3.
zasądzenie
od
Zamawiającego
na
rzecz
Odwołującego kosztów postępowania, w tym kosztów reprezentacji według
przedstawionych na rozprawie rachunków.
W uzasadnieniu Odwołujący podniósł, że Zamawiający naruszył zasadę
proporcjonalności na skutek sformułowania warunków udziału w postępowaniu w Części II
pkt 1.2. lit. a) i b) SWZ. 4.3., określając warunki udziału w postępowaniu w zakresie
uprawnień do prowadzenia określonej działalności gospodarczej lub zawodowej w sposób
następujący:
„Wykonawca musi posiadać uprawniania do prowadzenia działalności gospodarczej
polegającej za zagospodarowaniu (odzysku oraz unieszkodliwianiu albo transportowaniu)
odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, tj. a) zezwolenia na przetwarzanie
odpadów objętych przedmiotem zamówienia zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14.12.2012
r. o odpadach (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 779) lub b) pozwolenia
zintegrowanego/pozwolenia zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony
Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zmianami) uwzględniającym warunki
zezwolenia na przetwarzanie tych odpadów c) a w zakresie zagospodarowania odpadów o
kodzie 20 03 01 dysponowania prawem do korzystania z instalacji komunalnej, o której
mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz.U. z 2021 r.
poz. 779) zwaną dalej instalacją komunalną.” Tymczasem zgodnie z punktem I.C.1 SWZ,
przedmiotem zamówienia jest przyjęcie i zagospodarowanie (poddanie odzyskowi oraz
unieszko
dliwianiu) odpadów komunalnych wraz z transportem ze stacji przeładunkowej (…).
Wynika z tego, że podmiot, który uzyska zamówienie będzie miał w swoich obowiązkach: (1)
odbiór odpadów ze stacji przeładunkowej, (2) ich transport oraz (3) zagospodarowanie.
P
rzedmiot zamówienia pokrywa się zatem z ustawową definicją, wynikającą z art. 3 ust. 1 pkt
2) ustawy z dn. 14.12.2012 r. o odpadach, zgodnie z którą przez gospodarowanie odpadami
rozumie się „zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego
rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania
odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w
obrocie odpadami”. Z definicji tej wynika zatem, że podmiotem gospodarującym odpadami
może być zarówno podmiot, który odpady zbiera, transportuje i samodzielnie przetwarza jak i
taki, który po zebraniu odsprzedaje je innemu podmiotowi (posiadaczowi) w imieniu własnym
lub jako pośrednik np. gminy. Zamawiający dokonał podziału zamówienia na 7 części i
podział ten zgodny jest z tzw. frakcjami odpadów. Zgodnie z SWZ wykonawcy mogą ubiegać
się o wszystkie lub tylko niektóre z części zamówienia. W konsekwencji powyższego nie
każdy z wykonawców musi być zainteresowany składaniem ofert na wszystkie części, gdyż
jego przedmiot działalności może ograniczać się tylko do części z frakcji będących
przedmiotem zamówienia. W zakresie części 4, 5 i 6 zamówienia Zamawiający ma prawo
wymagać, aby wybrany wykonawca posiadał bezpośredni dostęp do instalacji komunalnej.
Jednak w przypadku części 1, 2, 3 oraz 7 zamówienia takie ograniczenie nie jest już
konieczne. Pomimo tego, Zamawiający, zgodnie z punktem II.1.2 SWZ wymaga, aby
wykonawcy wszystkich części zamówienia posiadali zezwolenie na przetwarzanie odpadów
lub pozwolenie zintegrowane. Tym samym Zamawiający wyłącza możliwość ubiegania się o
części 1,2 3 i 7 zamówienia przez wykonawców, którzy prowadzą działalność tylko w
zakresie zbierania (a nie przetwarzania) odpadów i którzy przekazywaliby odebrane odpady
dalszym podmiotom. Takie ograniczenie nie jest w żaden sposób uzasadnione, ponieważ
podmiot, który będzie wyłącznie zbierał a nie przetwarzał samodzielnie odpadów i tak,
zgodnie z przepisami ustawy o odpadach, będzie zobligowany do przekazywania ich (jako
pośrednik) podmiotowi, który posiada pozwolenie/pozwolenie zintegrowane, o którym mowa
w spornym warunku udziału. Zamawiający, utrzymując w mocy ten warunek udziału,
ogranicza konkurencję i w sposób niedozwolony faworyzuje duże podmioty posiadające
własne instalacje przetwarzania, to dodatkowo – w zakresie części 1-3 zamówienia działa na
swoją niekorzyść finansową. Na rynku bowiem funkcjonują podmioty, które skupują frakcje
selektywne odpadów (np. opakowania z papieru i tektury) a następnie przekazują je
przedsiębiorstwom podającym je procesom odzysku i recyklingu. Wykonawca który będzie
miał możliwość sprzedaży odebranych frakcji selektywnych skłonny będzie zaoferować
Zamawiającemu korzystną cenę za zagospodarowanie tych odpadów.
Odnośnie zarzutu drugiego, tj. obowiązku ustanowionego w pkt 2.2.6 OPZ Odwołujący
podniósł m.in., że Zamawiający w OPZ sformułował szereg obowiązków wykonawcy, który
będzie realizował przedmiot zamówienia lub jego część. Zgodnie z pkt 2.2.6 OPZ,
Zamawiający wymaga, aby Wykonawca zapewnił, „że zagospodarowanie odpadów dla
każdej części zamówienia będzie się odbywać w sposób umożliwiający osiągnięcie
odpowiednich poziomów recyklingu i odzysku oraz ograniczenia masy odpadów ulegających
biodegradacji przekazywanych do składowania zgodnie z ustawą z dnia 13 września 1996 r.
o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888) oraz
rozporządzenia właściwego Ministra do spraw środowiska”. Przytoczona regulacja nie
rozróżnia, jaki procent odpadów ma być przetworzony w ramach danej frakcji, a odnosi się
do odpadów komunalnych jako do całości. Warunek ten jest więc sprzeczny z regulacją
ustawową, gdyż osiągnięcie stosownych poziomów recyklingu ma być wymagane z osobna
dla każdej części zamówienia. Reasumując Odwołujący podniósł, że wniosek o usunięcie
postanowienia 2.2.6 OPZ jest w pełni uzasadniony.
W dniu 1 września 2021 r. (pismem z tej samej daty) Zamawiający złożył odpowiedź
na odwołanie.
Zamawiający uznał zasadność zarzutu dotyczącego punktu 2.2.6 OPZ, stanowiącego
załącznik nr 1 do SWZ w zakresie wszystkich części zamówienia i dokonał zmiany
postanowień pkt 2.2.6 OPZ, wnosząc o umorzenie postępowania odwoławczego w tej
części.
Odnośnie zarzutu dotyczącego postanowień SWZ zawartych w Części I pkt 1.2 SWZ
w zakresie części 1, 2, 3 i 7 Zamawiający wniósł o oddalenie odwołania, podnosząc iż w
prawidłowy sposób określił warunki udziału w postępowaniu i zgodnie z treścią art. 112 ust. 1
ustawy Pzp
w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia oraz umożliwiający ocenę
zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia, w szczególności wyrażając je
jako minimalne poziomy zdolności.
Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu
czystości i porządku w gminach (tj.: Dz. U. z 2021 r., poz. 888), zwaną „ustawą ucpg”,
utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych
gminy. Realizując to zadanie, gminy - w myśl art. 3 ust. 2 ustawy ucpg - zapewniają czystość
i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w
szczególności obejmują wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem
gospodarowania odpadami komunalnymi oraz nadzorują gospodarowanie odpadami
komunalnymi, w tym realizację zadań powierzonych podmiotom odbierającym odpady
komunalne od właścicieli nieruchomości, a także zapewniają selektywne zbieranie odpadów
komunalnych obejmujące co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady
opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady.
Zamawiający podkreślił, że to gmina, na mocy postanowień ustawy ucpg jest
podmiotem odpowiedzialnym za zorganizowanie i utrzymywanie systemu gospodarowania
odpadami komunalnymi na swoim terenie. Dodatkowo to
na gminę nałożone zostały
dodatkowe obowiązki m.in. w zakresie osiągnięcia określonych w ustawie ucpg poziomów
recyklingu.
Zgodnie z treścią art. 6d ust. 1 ustawy ucpg „wójt, burmistrz lub prezydent miasta jest
obowiązany udzielić zamówienia publicznego na odbieranie odpadów komunalnych od
właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c, albo zamówienia publicznego na
odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów” Zamawiający obecnie zawiera oddzielnie
umowę na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i oddzielnie umowę
na zagospodarowanie odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości
(przedmiot zamówienia w przedmiotowej sprawie).
Zamawiający wskazał, że w niniejszym postępowaniu zleca zagospodarowanie
odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Piaseczno
wraz z ich transportem ze stacji przeładunkowej. Powyższe umożliwiałoby podmiotowi
odbierającemu odpady od właścicieli nieruchomości transport odpadów do stacji
przeładunkowej, z której następnie odpady miałyby zostać przetransportowane do
właściwych instalacji wyłonionych w toku niniejszego postępowania. Zatem przedmiotem
zamówienia jest przede wszystkim zagospodarowanie odpadów. Transport odpadów w tym
przypadku stanowi jedynie element szersz
ej usługi - transportu i zagospodarowania
odpadów komunalnych. Pojęcie zagospodarowania odpadów nie jest tożsame z pojęciem
transportu odpadów komunalnych lub ich zbierania. Transport odpadów komunalnych,
pomimo że stanowi dającą się wyodrębnić faktycznie oraz prawnie usługę, nie jest
przedmiotem szczegółowej regulacji ustawy ucpg, Sam transport odpadów, nie stanowi
wprost zadania gminy, jednakże stanowi element zadania polegającego na odbiorze lub
zagospodarowaniu odpadów komunalnych. Powyższe związane jest m.in. z koniecznością
przetransportowania odpadów komunalnych pomiędzy miejscem ich zebrania, a miejscem,
w którym następuje ich zagospodarowanie.
Zagospodarowanie odpadów również nie zostało zdefiniowane w ustawie ucpg,
jednakże stanowi element następujący po odbiorze i przetransportowaniu odpadów
komunalnych i pozostaje w zakresie zadań gminy jako element zorganizowanego systemu
gospodarowania odpadami komunalnymi. Ze względu na powyższe gmina zgodnie z
literalnymi postanowieniami ustawy ucpg zobowiązana jest albo udzielić zamówienia
publicznego na odbiór odpadów komunalnych i ich zagospodarowanie albo zlecić odrębnie
zagospodarowanie odpadów komunalnych.
Zamawiający podkreślił także, że warunki udziału w postępowaniu nie są
nieproporcjonalne do przedmio
tu zamówienia, ale są z nim spójne. W ocenie
Zamawiającego niedopuszczalnym jest udzielenie zamówienia na zagospodarowanie
odpadów podmiotowi nie posiadającemu uprawnień w tym zakresie, który następnie
przekazywałby odpady „dalszym podmiotom", bez kontroli Zamawiającego.
Dodatkowo
Zamawiający wskazał, że dokonał zmiany w Części II pkt 1 lit. c) SWZ
(w zakresie dot
yczącym odpadów zmieszanych niebędących przedmiotem Odwołania), w
następujący sposób: „w zakresie zagospodarowania odpadów o kodzie 20 03 01
dysponowania prawem do korzystania z instalacji komunalnej o której mowa w art. 38b
ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 779)
zwaną dalej instalacją komunalną bądź sortowni odpadów przetwarzającej zmieszane
(niesegregowane) odpady komunalne zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019
roku o zmianie ustawy o utrzymaniu cz
ystości i porządku w gminach oraz niektórych
innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579, z późna zm.) wpisanej na listę instalacji
komunalnych Marszałka Województwa jako funkcjonująca sortownia odpadów
przetwarzająca niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne.”
Uwzględniając dokumentację z przedmiotowego postępowania o udzielenie
zamówienia publicznego, w tym w szczególności postanowienia SWZ wraz z
załącznikami, jak również biorąc pod uwagę oświadczenia i stanowiska Stron złożone
podczas rozprawy, skład orzekający Izby zważył co następuje:
Izba nie znalazła podstaw do odrzucenia odwołania w związku z tym, iż nie została
wypełniona żadna z przesłanek negatywnych, uniemożliwiających merytoryczne rozpoznanie
odwołania, wynikających z art. 528 ustawy Pzp, jak również stwierdziła, że wypełniono
przesłanki istnienia interesu odwołującego w uzyskaniu przedmiotowego zamówienia oraz
możliwości poniesienia szkody w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów
art. 505 ust. 1 ustawy Pzp.
Mając na uwadze powyższe skład orzekający Izby merytorycznie rozpoznał złożone
odwołanie, uznając, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie odwoławcze w zakresie zarzutu opisanego w punkcie 1.2. odwołania,
dotyczącego punktu 2.2.6. Opisu Przedmiotu Zamówienia, stanowiącego załącznik nr 1 do
SWZ, w zakresie wszystkich części zamówienia zostało umorzone na podstawie art. 522 ust.
4 ustawy Pzp.
Rozpoznając odwołanie w zakresie zarzutu opisanego w punkcie 1.1. odwołania,
dotyczącego postanowień SWZ zawartych w Części I pkt 1.2 SWZ w zakresie części 1, 2, 3
i 7
zamówienia na skutek wprowadzenia nieproporcjonalnych do przedmiotu zamówienia
warunków udziału w postępowaniu Izba uznała, że zarzut ten nie potwierdził się.
Izba ustaliła, iż przedmiotem zamówienia jest zagospodarowanie (poddanie
odzyskowi
oraz
unieszkodliwianiu)
odpadów
komunalnych
wytworzonych
na
nieruchomościach znajdujących się na terenie Gminy Piaseczno wraz z ich transportem ze
stacji przeładunkowej znajdującej się w Piasecznie przy ul. Technicznej 6.
Zamawiający w Części I pkt 1.2 SWZ w zakresie Części 1, 2, 3 i 7 zamieścił
następujące postanowienia:
„Wykonawca musi posiadać uprawnienia do prowadzenia działalności gospodarczej
polegającej na zagospodarowaniu (odzysku oraz unieszkodliwianiu) lub transporcie odpadów
komunalnych, tj.:
a)
zezwolenia na przetwarzane odpadów objętych przedmiotem zamówienia zgodnie z
przepisami ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r.,
poz. 779) lub
b) p
ozwolenia zintegrowanego/pozwolenia zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r.
Prawo Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zmianami)
uwzględniającym warunki zezwolenia na przetwarzanie tych odpadów
c)
a w zakresie zagospodarowania odpadów o kodzie 20 03 01 dysponowania prawem
do korzystania z instalacji komunalnej o
której mowa w art. 38b ust. 1 pkt. 2 ustawy z
dnia 14 grudnia 2012 r. o
odpadach (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 779) zwaną dalej
instalacją komunalną.”.
Mając na uwadze powyższe Izba zważyła, co następuje:
W myśl art. 112 ust. 1 ustawy Pzp „zamawiający określa warunki udziału
w postępowaniu w sposób proporcjonalny do przedmiotu zamówienia oraz umożliwiający
ocenę zdolności wykonawcy do należytego wykonania zamówienia, w szczególności
wyrażając je jako minimalne poziomy zdolności.” Tak więc Zamawiający określając warunki
udziału w postępowaniu powinien je określić w sposób proporcjonalny do przedmiotu
zamówienia. Celem postawienia warunków udziału w postępowaniu i odpowiedniego ich
opisania jest bowiem wybór wykonawcy dającego rękojmię należytego wykonania
zamówienia. Dlatego też zamawiający, określając warunki udziału w postępowaniu,
zobowiązany jest dokonać tego w taki sposób, aby w postępowaniu mogli uczestniczyć nie
wszyscy wykonawcy, lecz jedynie tacy, którzy swoimi właściwościami gwarantują pewność
rzetelnego i prawidłowego wykonania zamówienia. Swoboda zamawiającego w określaniu
warunków udziału w postępowaniu doznaje jednak ograniczenia. Granice tej swobody
wyznacza art. 16 ustawy Pzp, zgodnie z treścią którego „zamawiający przygotowuje i
przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób: 1) zapewniający
zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców; 2) przejrzysty; 3)
proporcjonalny.” i wyrażona w art. 112 ust. 1 ustawy Pzp zasada proporcjonalności.
Proporcjonalność należy rozumieć jako zakaz ustanawiania wymogów nadmiernie
wygórowanych, eliminujących w sposób nieuzasadniony wykonawców zdolnych do
wykonania zamówienia. Sformułowanie odpowiednich warunków udziału w postępowaniu
wymaga bowiem wyważenia uzasadnionych potrzeb zamawiającego i umożliwienia dostępu
do tego zamówienia szerokiej grupie wykonawców. Niemniej jednak ustalenie warunków
udziału w postepowaniu w sposób powiązany z przedmiotem zamówienia oraz w sposób do
niego proporcjonalny, z uwzględnieniem zachowania konkurencji wśród wykonawców
ubiegających się o udzielenie zamówienia, nie jest tożsamy z nakazem dopuszczenia do
zamówienia wszystkich podmiotów, które są zainteresowane wzięciem udziału w tym
postępowaniu i realizacją konkretnie tego zamówienia.
W niniejszym stanie faktycznym Odw
ołujący zakwestionował postawiony w SWZ – w
Części I pkt 1.2. wymóg posiadania przez wykonawców ubiegających się o udzielenie
zamówienia w Części 1, 2, 3 i 7 zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia
zintegrowanego. Odwołujący – jak oświadczył na rozprawie - nie posiada ani zezwolenia na
przetwarzanie odpadów, ani pozwolenia zintegrowanego. Realizował wcześniejsze
zamówienie na rzecz tego Zamawiającego, a warunek udziału w postępowaniu nie był
wówczas tak rygorystycznie określony. Mógł więc ubiegać się o udzielenie zamówienia,
uzyskał to zamówienie i nadal je realizuje. Na dowód powyższego złożył SWZ z
postępowania w sprawie 29/2019. Jednak postępowanie, na które powołuje się Odwołujący,
swoim zakresem obejmowało „Odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych od
właścicieli nieruchomości zamieszkałych i niezamieszkałych oraz utworzenie i prowadzenie
punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych na terenie Gminy Piaseczno”. Odwołujący
w trakcie ich
realizacji świadczył więc na rzecz Zamawiającego kompleksową realizację
polegającą zarówno na odbiorze, jak i zagospodarowaniu odpadów komunalnych.
Przedmiotem obecnego postępowania jest natomiast zagospodarowanie (poddanie
odzyskowi
oraz
unieszkodliwianiu)
odpadów
komunalnych
wytworzonych
na
nieruchomościach znajdujących się na terenie Gminy Piaseczno wraz z ich transportem ze
stacji przeładunkowej znajdującej się w Piasecznie przy ul. Technicznej 6. Przedmiotem
zamówienia jest przede wszystkim zagospodarowanie odpadów. Transport odpadów, w tym
przypadku,
stanowi jedynie element szerszej usługi – transportu i zagospodarowaniu
odpadów komunalnych. Zamawiający obecnie zawiera oddzielnie umowę na odbiór odpadów
komunalnych od właścicieli nieruchomości i oddzielnie umowę na zagospodarowanie
odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości (przedmiot zamówienia w
przedmiotowej sprawie).
Zagospodarowanie odpadów – jak słusznie podniósł zamawiający - nie zostało
zdefiniowane w ustawie ucpg. Jednak a
by przetwarzać odpady należy posiadać zezwolenie,
które określa warunki na jakich taką działalność można prowadzić. Ustawa o odpadach
określa przypadki, w których podmioty są zwolnione z obowiązku uzyskania zezwolenia na
przetwarzanie odpadów. Są to m.in. podmioty zobowiązane do uzyskania pozwolenia
zintegrowa
nego, które obejmuje przetwarzanie odpadów, jak również podmioty, które
posiadają pozwolenie na wytwarzanie odpadów (obejmujące zbieranie lub przetwarzanie
odpadów). Skoro na przetwarzanie odpadów wymagane jest posiadanie określonych
uprawnień niedopuszczalnym jest udzielenie zamówienia na zagospodarowanie odpadów
podmiotowi nie posiadającemu uprawnień w tym zakresie.
Skonstruowanie tego warunku w sposób wskazany przez Odwołującego
skutkowałoby udzieleniem zamówienia podmiotowi, który takich uprawnień nie posiada a w
konsekwencji nie dałoby Zamawiającego możliwości kontroli nad faktycznym
zagospodarowaniem odpadów, odbieranych na jego terenie, co mogłoby – jak podkreślał
Zamawiający - doprowadzić do nałożenia na Zamawiającego kar pieniężnych, zgodnie z
ust
awą ucpg m.in. w zakresie nieosiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu.
Złożony w poczet materiału dowodowego plik dokumentów (informacji
przekazywanych Odwołującemu) potwierdza jedynie stopień odzysku uzyskany dla
poszczególnych rodzajów odpadów przez podmioty, którym były one przekazywane przez
Odwołującego do przetwarzania oraz to, że nie przetwarzał ich Odwołujący. Przetwarzanie
odpadów to bowiem ogół procesów mających na celu odzysk lub unieszkodliwianie
odpadów, w tym działania poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Czynności tych
Odwołujący nie wykonywał. Tak więc wysoki poziom recyklingu uzyskany w innym
postepowaniu obejmującym poza zagospodarowaniem także odbiór odpadów nie uzasadnia
rezygnacji z posiadania przez wykonawcę realizującego zamówienie posiadania stosownych
zezwoleń, względnie pozwoleń na prowadzenie tego rodzaju działalności.
Obowiązkiem Zamawiającego jest uwzględnienie jego potrzeb związanych z należytą
realizacją zamówienia, a to przekłada się na wybór wykonawcy mogącego prawidłowo
zrealizować zamówienie i osiągnięcie określonego poziomu recyklingu, które w obiektywny
sposób doprowadzą do wyboru wykonawcy gwarantującego należyte wykonanie
zamówienia, do których nawiązuje art. 112 ustawy Pzp, przy czym ustalane warunki
odzwierciedlać mają minimalne poziomy zdolności. Nie oznacza to jednak, że Zamawiający
tylko wówczas działa w granicach uczciwej konkurencji oraz z zachowaniem wymogu
proporcjonalności przy ustalaniu warunków udziału w postępowaniu i określaniu reguł
umowy, gdy jego
działania pozwalają na uczestnictwo w postępowaniu o udzielenie
zamówienia publicznego wszystkim podmiotom występującym na rynku.
Mając na uwadze powyższe Izba uznała za niezasadny zarzut odwołania dotyczący
postanowień SWZ zawartych w Części I pkt 1.2 SWZ w zakresie części 1, 2, 3 i 7
zamówienia.
Biorąc powyższe pod uwagę, orzeczono jak w sentencji.
O kosztach
postępowania orzeczono stosownie do wyniku, na podstawie art. 574 ustawy z
dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1129 ze zm.)
oraz w oparciu o przepisy § 8 ust. 2 w zw. z § 5 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Prezesa Rady
Ministrów z dnia 30 grudnia 2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów
postępowania odwoławczego, ich rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od
odwołania (Dz.U. z 2020 r., poz. 2437).
Przewodniczący: …………………………
Wcześniejsze orzeczenia:
- Sygn. akt KIO 3624/21 z dnia 2022-01-10
- Sygn. akt KIO 3659/21 z dnia 2021-12-30
- Sygn. akt KIO 3555/21 z dnia 2021-12-20
- Sygn. akt KIO 3522/21 z dnia 2021-12-16
- Sygn. akt KIO 3499/21 z dnia 2021-12-13
