eGospodarka.pl
eGospodarka.pl poleca

eGospodarka.plBaza orzeczeń KIO2024Sygn. akt: KIO 2689/24
rodzaj: WYROK
data dokumentu: 2024-08-29
rok: 2024
sygnatury akt.:

KIO 2689/24


po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2024 roku w Warszawie odwołania
wniesionego do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 29 lipca 2024 r. przez wykonawcę
Axians IT Solutions Poland Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie, w
postępowaniu prowadzonym przez zamawiającego – Centrum e-Zdrowia w Warszawie


orzeka:

1. uwzględnia odwołanie i nakazuje zamawiającemu – Centrum e-Zdrowia w Warszawie
unieważnienie czynności unieważnienia postępowania;

2. kosztami postępowania obciąża zamawiającego – Centrum e-Zdrowia w Warszawie i:

2.1.
zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr (słownie:
piętnaście tysięcy złotych zero groszy) oraz kwotę 3 600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące
sześćset złotych zero groszy), poniesione przez wykonawcę Axians IT Solutions Poland
Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie
tytułem – odpowiednio – wpisu od
odwołania i wynagrodzenia pełnomocnika;

2.2. zasądza od zamawiającego – Centrum e-Zdrowia w Warszawie na rzecz wykonawcy
Axians IT Solutions Poland Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Warszawie
kwotę 18 600 zł 00 gr (słownie: osiemnaście tysięcy sześćset złotych zero groszy), stanowiącą
koszty postępowania odwoławczego poniesione z tytułu wpisu od odwołania i wynagrodzenia
pełnomocnika.

Stosownie do art. 579 ust. 1 i 580 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 września 2019 roku – Prawo
zamówień publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1605 ze zm.), na niniejszy wyrok, w terminie 14
dnia od dnia jego doręczenia, przysługuje skarga, za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej, do Sądu Okręgowego w Warszawie.

…………………………………..

Sygn. akt: KIO 2689/24

Uzasadnienie


Zamawiający – Centrum e-Zdrowia w Warszawie – prowadzi postępowanie o
udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem jest rozwój systemu e-Zdrowie.

Postępowanie prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 września
2019 roku
– Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2023 roku, poz. 1605 ze zm.), zwanej
dalej ustawą P.z.p.

W dniu 29 lipca 2024 r. wykonawca
Axians IT Solutions Poland Spółka z ograniczoną
odpowiedzialnością w Warszawie (dalej: odwołujący) wniósł odwołanie wobec naruszeń,
jakich w p
ostępowaniu o udzielenie zamówienia dopuścił się zamawiający, polegających na:
1.1. dokonaniu niezgodnej z przepisami ustawy P.z.p.
czynności unieważnienia postępowania
z uwagi na brak wykazania przez z
amawiającego przesłanki związanej z wystąpieniem
okoliczności powodującej, że dalsze prowadzenie postępowania jest nieuzasadnione,
1.2. zaniechaniu spełnienia spoczywającego na zamawiającym obowiązku informacyjnego,
polegającego na dokładnym uzasadnieniu faktycznym podjętej decyzji o unieważnieniu
postępowania o udzielenie zamówienia publicznego;
2. zaskarżonym czynnościom i zaniechaniom zamawiającego odwołujący zarzucił naruszenie:
2.1. art. 256 w zw. z art. 137 ust. 7 w zw. z art 90 ust. 3 oraz w zw. z art. 260 ustawy P.z.p.
poprzez dokonanie niezgodnej z przepisami ustawy P.z.p.
czynności unieważnienia
p
ostępowania z uwagi na brak wykazania przez zamawiającego przesłanki związanej z
wystąpieniem okoliczności powodującej, że dalsze prowadzenie postępowania jest
nieuzasadnione,
2.2. art 260 w zw. z art. 16 pkt 1 i 2 w zw. z art 20 ust. 1 ustawy P.z.p. poprzez zaniechanie
spełnienia spoczywającego na zamawiającym obowiązku informacyjnego, polegającego na
dokładnym uzasadnieniu faktycznym podjętej decyzji o unieważnieniu postępowania o
udzielenie zamówienia publicznego,
3. z uwagi na powyższe zarzuty odwołujący wniósł o:
3.1. uwzględnienie odwołania;
3.2. nakazanie z
amawiającemu unieważnienia czynności unieważnienia prowadzonego
postępowania o udzielenie zamówienia;
3.3. zasądzenie od zamawiającego na rzecz odwołującego kosztów postępowania, w tym
kosztów reprezentacji wg przedstawionych na rozprawie rachunków.

Odwołujący podniósł, że jest wykonawcą, który świadczy usługi związane z
przedmiotem
zamówienia, zamierzał więc złożyć ofertę w postępowaniu i poczynił w związku
z tym odpowiednie przygotowania i poniósł szereg konkretnych nakładów finansowych celem
przygotowania się do ubiegania o to konkretne zamówienie. Jednak na skutek podjętej przez
z
amawiającego czynności, polegającej na unieważnieniu postępowania, odwołujący został tej
możliwości pozbawiony. Powyższe powoduje, że odwołujący może całkowicie utracić szansę
pozyskania
przedmiotowego zamówienia i w konsekwencji – osiągnięcia zysku z jego
realizacji.

Odwołujący wskazał, że art. 256 ustawy P.z.p., będący podstawą unieważnienia
przedmiotowego postępowania daje zamawiającemu szersze możliwości działania. Nie
oznacza to jednak, że przepis ten daje nieograniczone możliwości unieważnienia każdego
postępowania o udzielenie zamówienia. W szczególności przepis ten nie może być traktowany
instrumentalnie jako narzędzie dające legitymację prawną tym zamawiającym, którzy z
różnych względów przestali być- zainteresowani dalszym prowadzeniem postępowania. W
każdym bowiem przypadku dalsze prowadzenie musi być nieuzasadnione. Pomimo
wspomnianej dużej elastyczności zastosowania wyżej opisanej regulacji, odwołujący
podkreślił, że przepis art. 256 ustawy P.z.p. nie może być stosowany rozszerzająco, z uwagi
na cel wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, którym jest wyłonienie wykonawcy
w trybie konkurencyjnym i zawarcie umowy
w sprawie zamówienia publicznego.
Unieważnienie postępowania, nawet na etapie przed upływem terminu składania ofert, nie
powinno następować w sposób całkowicie dowolny i nieuzasadniony, przede wszystkim ze
względu na ochronę interesu wykonawców zainteresowanych postępowaniem. Tym samym
powołanie się na powyższy przepis możliwe jest jedynie w sytuacji, kiedy obiektywnie doszło
do ujawnienia się takiej okoliczności, która powoduje, że dalsze prowadzenie postępowania
jest nieuzasadnione. W konsekwencji do unieważnienia postępowania nie wystarcza zatem
subiektywne poczucie z
amawiającego, że nie chce dalej takiego postępowania kontynuować.
Oznacza to, że zastosowanie art. 256 ustawy P.z.p. wymaga łącznego zaistnienia
następujących przesłanek:
(1) wystąpienie okoliczności (zdarzenia pewnego) w toku prowadzonego postępowania,
(2) brak celowości (brak zasadności) dalszego prowadzenia postępowania na skutek
zaistnienia tejże okoliczności.
Odwołujący zauważył, że możliwość zastosowania art. 256 ustawy P.z.p. została
ograniczona czasowo, gdyż regulacja ta dotyczy wyłącznie takich okoliczności, które ujawniły
się w dacie po wszczęciu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Nie może być
bowiem tak, że zamawiający wszczynając postępowanie wiedział o danej okoliczności i nie

uznawał jej za uzasadnienia dla jego prowadzenia, a dopiero później zmienił w tej sprawie
zdanie.
Odwołujący podkreślił, że przepis ten nie zwalnia żadnego zamawiającego z należytej
staranności w planowaniu i udzielaniu zamówień publicznych, uzasadnionej ochroną interesu
wykonawców. Zamawiający powinien zatem przed wszczęciem postępowania przeprowadzić
stosowne analizy, w tym co do tego, jaki zakres zamierza zlecić w ramach prowadzonego
postępowania i dokonać wyboru odpowiedniego trybu, w jakim to zlecenie nastąpi, mając na
uwadze warunki rynkowe i przesłanki udzielenia zamówienia, które mogą w danych
okolicznościach mieć zastosowanie. A zatem wszelkie błędy zamawiających w dokumentacji
zamówienia powinny być w pierwszej kolejności usuwane poprzez wprowadzenie stosownych
zmian treści SWZ, aniżeli poprzez unieważnienie wszczętego postępowania.
Odwołujący podniósł, że zgodnie z art. 260 ust. 1 ustawy P.z.p. obowiązkiem każdego
zamawiającego jest podanie w informacji o unieważnieniu postępowania, podstawy prawnej i
faktycznej podjęcia takiej decyzji. Unieważnienie postępowania jest bowiem jednym ze
sposobów zakończenia postępowania i należy je traktować jak każdą inną czynność, którą
zamawiający wykonuje w toku postępowania, a która podlega kontroli wykonawców.

Odwołujący stwierdził, że zamawiający w uzasadnieniu decyzji o unieważnieniu
p
ostępowania, de facto ograniczył się do powielenia treści przepisów art. 137 ust. 7 oraz art.
90 ust. 3 ustawy P.z.p.
, które dają zamawiającym- możliwość unieważnienia postępowania na
podstawie art. 256 ustawy P.z.p.
Zamawiający wielokrotnie cytuje wprost przywołane wyżej
przepisy, nie
konkretyzując jednak w żaden sposób planowanych do wprowadzenia zmian ani
choćby ich kierunku, co miałoby wskazywać na rzeczywistą istotną zmianę charakteru
zamówienia w porównaniu z pierwotnie określonym, w szczególności na znaczną zmianę
zakresu zamówienia. Odwołujący stoi na stanowisku, że w przypadku niniejszego
p
ostępowania najpewniej doszło do instrumentalnego wykorzystania przez zamawiającego
art. 256 ustawy P.z.p.
i powołania się na przesłankę braku zasadności postępowania jedynie
dla pozoru.

W odpowiedzi na odwołanie z dnia 23 sierpnia 2024 roku zamawiający wniósł o:
1) oddalenie odwołania w całości,
2) przeprowadzenie dowodu z dokumentacji p
ostępowania, z dokumentów załączonych do
odpowiedzi
na odwołanie i ewentualnie złożonych na rozprawie,
3) obciążenie odwołującego kosztami postępowania przed Krajową Izbą Odwoławczą.

W pierwszej kolejności zamawiający podniósł, że odwołującemu nie przysługuje
legitymacja czynna do wniesienia o
dwołania. W postępowaniu upłynął termin składania ofert,
wyznaczony na dzień 19 lipca 2024. Skoro więc w postępowaniu upłynął termin składania

ofert, a jak wskazano w pkt 2.2 nie jest możliwe wyznaczenie nowego terminu składania ofert,
odpada legitymacja czynna o
dwołującego. Odwołujący nie dysponuje także interesem w
uzyskaniu zamówienia.
Zamawiający wskazał, że zarzucane naruszenie art. 256 w zw. z art. 137 ust. 7 w zw.
z art 90 ust. 3 oraz w zw. z art. 260 ustawy P.z.p.
, a także zarzucane naruszenie art. 260 w
zw. z art. 16 pkt 1 i 2 w zw. z art 20 ust. 1 ustawy P.z.p. nie ma miejsca. Konstrukcja
unieważnienia w sytuacjach wypełniających dyspozycje powyższych przepisów jest
wprowadzona w nowej ustawie P.z.p. Daje ona z
amawiającemu możliwość szerokiego i
elastycznego reagowania na zmieniającą się sytuację w toku realizacji postępowania o
ud
zielenia zamówienia publicznego i aktualizację przez zamawiającego oceny zasadności
kontynuowania postępowania. Nie jest ograniczona do sformalizowanych przesłanek i jak się
wskazuje w orzecznictwie i literaturze może dotyczyć różnych aspektów zmian zamówienia.
Art. 256 ustawy P.z.p. nie tylko uprawnia z
amawiającego do unieważnienia postępowania.
Nowa konstrukcja wprost obliguje z
amawiającego do skorzystania z art. 256 ustawy P.z.p. w
celu unieważnienia postępowania, w związku z art. 137 ust. 7 lub art. 90 ust. 3 ustawy P.z.p.
W ocenie zamawiającego, w sytuacji, gdy zmiany treści SWZ prowadziłyby do istotnej
zmiany
charakteru zamówienia w porównaniu z pierwotnie określonym, jest on zobowiązany
do
unieważnienia postępowania na gruncie art. 256 ustawy P.z.p. Unieważnienie na gruncie
art. 256 ustawy P.z.p. nie wymaga uprzedniego wprowadzenia zmian w SWZ, a dopiero po tej
czynności następczego unieważnienia.
Zamawiający zauważył, że w niniejszej sprawie występują okoliczności uzasadniające
unieważnienie na ww. podstawach prawnych. Okoliczności te zostały wyjaśnione w
uzasadnieniu unieważnienia. Jak m.in. wskazano w uzasadnieniu unieważnienia, wynikały one
w szczególności z analiz zapytań, sugestii kierowanych do zamawiającego w toku
p
ostępowania przez wykonawców. Skłoniły one zamawiającego do dokonania korekty
pierwotnych założeń oraz modyfikacji modelu zapewnienia rozwoju Systemu e-Zdrowie (P1).
W szczególności zamawiający dostrzegł zasadność uwzględnienia (co najmniej kierunkowo)
postulatów formułowanych w postępowaniu, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach
ustawy P.z.p
. Jednocześnie, potwierdzono, że planowane przez zamawiającego modyfikacje
będą miały charakter istotnych zmian w dokumentacji zamówienia.
Zamawiający wskazał, że istotne zmiany zamówienia przyjmą kształt nowego
postępowania, realizowanego w zupełnie innym charakterze i według innego modelu. Nowa
(istotnie zmieniona) konstrukcja przybierze postać zamówienia w ramach umowy ramowej, w
której docelowo będą zawierane umowy wykonawcze. W szczególności na zmianę koncepcji
wpłynęły m.in. pytania wykonawców nr 51, 52, 54, 55, 71, 72, 77 (złożone w trakcie
p
ostępowania). Wskazują one na daleko idące trudności w stosowaniu przyjętego modelu
realizacji z
amówienia w kształcie przewidzianym w postępowaniu. Wskazują na adekwatność

innego modelu zamówienia, tj. m.in. umowy ramowej. Zakres tak dalekiego przekształcenia
charakteru zamówienia i dokumentacji postępowania wykracza poza dopuszczalne ramy
zmian i z tej przyczyny niezbędne było unieważnienie postępowania oraz wszczęcie nowego
(istotnie zmienionego) postępowania. Bez znaczenia jest tu fakt, że zamawiający już raz na
etapie postępowania odmówił wprowadzenia zmian poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania
do SWZ. Zamawiający bowiem na każdym etapie postępowania przed upływem terminu
składania ofert może skorygować odpowiedzi udzielone na pytania do SWZ.
Zamawiający stwierdził, że przygotowuje nowe postępowanie, które zostanie
opublikowane, a które ma w szczególności istotnie inny charakter prawny, inną formułę
realizacyjną, inne zasady współpracy i znacznie zmieniony zakres zamówienia. Mając jednak
na względzie zasady ustawy P.z.p., w szczególności wynikające z art. 16 pkt 1 i 2 ustawy
P.z.p.
obowiązki zapewnienia przez zamawiającego zachowania uczciwej konkurencji oraz
równego traktowania wykonawców oraz zasadę przejrzystości, zamawiający nie może
wskazyw
ać i odnosić się do szczegółowego określenia zmienionego zakresu zamówienia oraz
przewidzianych zmian, obecnie w przygotowaniu. Na tym etapie sprawy faworyzowałoby to
część potencjalnych wykonawców nowego, przygotowywanego postepowania, którzy śledzą
dokumentację unieważnionego postępowania, a w szczególności faworyzowałoby to
o
dwołującego, pozwalając na wgląd i umożliwiając wcześniejsze podjęcie przygotowań do
udziału w nowym (istotnie zmienionym) zamówieniu.
Zamawiający wskazał, że nie jest żadnym rzeczywistym argumentem wykorzystanie
przez z
amawiającego w unieważnieniu określenia „relatywnie” istotne modyfikacje, na co
powołuje się odwołujący. Jest to jedynie zabieg językowy, który zamawiający zastosował, a
który nie zmienia w żadnym razie wydźwięku, czy charakteru treści unieważnienia – wskazania
że chodzi o istotne modyfikacje. Należy go traktować w danym kontekście treści. Trudno nawet
zakładać, że zamawiający, miałby formułować treść unieważnienia, niejako sprzecznie z
samym
unieważnieniem, w szczególności jego podstawami prawnymi.
Zamawiający podniósł, że doszczegółowienie i głębsze wyjaśnienie okoliczności
uzasadniających unieważnienie może nastąpić w odpowiedzi zamawiającego na odwołanie.
Zamawiający powołał się tu na wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 5 września 2022 r.,
sygn. akt KIO 2132/22.

Izba ustaliła, co następuje:

Przedmiotem p
ostępowania jest rozwój systemu e-zdrowie (P1). W ramach
zamówienia wykonawca zobowiązany będzie do rozbudowy i zmiany Systemu P1 wraz z
rozbudową i zmianą Dokumentacji P1 realizowanej przez wykonawcę w ramach świadczenia
usługi tworzenia oprogramowania, na podstawie i w zakresie wynikającym z poszczególnych

d
yspozycji składanych przez Zamawiającego. Zamówienie zostało podzielone na 3 części,
przy czym zgodnie z rozdz. III SWZ -
jeden wykonawca może złożyć ofertę tylko na jedną
część zamówienia.

W toku p
ostępowania, w związku z zapytaniami ze strony wykonawców, zamawiający
kilkukrotnie dokonywał zmian opisu przedmiotu zamówienia, zmieniał również kilkukrotnie
termin
składania ofert. Ostatecznie termin składania ofert wyznaczony został na 19 lipca 2024
r., natomiast dniu 17 lipca 2024 roku z
amawiający poinformował o unieważnieniu
p
ostępowania na podstawie art. 256 w zw. z art. 90 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 7 ustawy P.z.p.

W piśmie z dnia 17 lipca 2024 roku zamawiający wskazał, co następuje:

Zamawiający, działając na podstawie art. 256 w związku z art. 90 ust. 3 i art. 137 ust.
7 ustawy z dnia 11 września 2019 roku Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz.
1605, ze zm.) dalej zwaną „ustawą Pzp” zawiadamia o unieważnieniu Postępowania we
wszystkich trzech częściach.

UZASADNIENIE FAKTYCZNE I PRAWNE

Zamawiający, działając w oparciu o art. 137 ust. 7, art. 90 ust. 3 oraz art. 256 ustawy
PZP podjął decyzję o unieważnieniu Postępowania, ponieważ po wszczęciu Postępowania
ujawniły się okoliczności powodujące, że jego dalsze prowadzenie w dotychczasowym
ks
ztałcie jest nieuzasadnione.
Przedmiotem Postępowania są usługi informatyczne polegające na rozbudowie i
zmianie systemu e-
zdrowie (P1) (dalej jako „System P1”), a także usługi związane z
rozbudową i zmianą odnoszącej się do tego systemu dokumentacji. Zamawiający przygotował
i prowad
zi postępowanie z należytą starannością, opierając się na wieloletnim doświadczeniu
w organizowaniu podobnych procesów zakupowych, a także uwzględniając dobre praktyki na
rynku usług informatycznych, w tym rekomendacje opracowane przez Prezesa Urzędu
Zamówień Publicznych.
Utrzymując najwyższą staranność oraz respektując podstawowe zasady prawa
zamówień publicznych, przede wszystkim zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania
wykonawców Zamawiający z uwagą badał zapytania, sugestie kierowane do Zamawiającego
w toku Pos
tępowania przez wykonawców oraz na bieżąco korzystał z możliwości
konsultowania określonych rozwiązań z wyspecjalizowanymi instytucjami administracji
rządowej.


Prowadzone na tej podstawie analizy skłoniły Zamawiającego do dokonania korekty
pierwotnych założeń oraz modyfikacji modelu zapewnienia rozwoju Systemu e-Zdrowie (P1).
W szczególności Zamawiający dostrzega zasadność uwzględnienia (co najmniej kierunkowo)
p
ostulatów formułowanych w Postępowaniu, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach
ustawy PZP.
Mając na uwadze potrzebę wprowadzenia relatywnie istotnych zmian do dokumentów
zamówienia, które miałyby doprowadzić do istotnej zmiany charakteru zamówienia w
porównaniu z pierwotnie określonym, w szczególności prowadziłyby do znacznej zmiany
zakresu zamówienia, zgodnie z art. 137 ust. 7 ustawy PZP, zamawiający unieważnia
postępowanie na podstawie art. 256 ustawy PZP. Z powyższą regulacją koresponduje art. 90
ust. 3 ustawy PZP, który stanowi, że w przypadku gdy zmiany treści ogłoszenia o zamówieniu
istotni
e zmieniają charakter zamówienia w porównaniu z pierwotnie określonym, w
szczególności znacznie zmieniają zakres zamówienia, zamawiający unieważnia
postępowania na podstawie art. 256 ustawy PZP. Z kolei stosownie do treści art. 256 ustawy
PZP, zamawiający może unieważnić postępowanie o udzielenie zamówienia odpowiednio
przed upływem terminu do składania wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu
albo przed upływem terminu składania ofert, jeżeli wystąpiły okoliczności powodujące, że
dalsze prowadzeni
e postępowania jest nieuzasadnione.
Jednocześnie analiza rozważanych przez Zamawiającego modyfikacji dokumentów
zamówienia, dokonana przez pryzmat wskazanych wyżej przepisów, także z uwzględnieniem
odnoszącego się do tych przepisów ugruntowanego orzecznictwa Krajowej Izy Odwoławczej,
jednozn
acznie wskazuje na konieczność unieważnienia Postępowania – kontynuowanie tego
Postępowania w obecnym kształcie byłoby nieuzasadnione z uwagi na fakt, że planowane
przez Zamawiającego modyfikacje będą miały charakter istotnych zmian w dokumentacji
zamówienia.
Mając zatem na uwadze, iż:
a)
Zamawiający planuje wprowadzić relatywnie istotne modyfikacje do przyjętych
pierwotnie założeń wyrażonych w dokumentach zamówienia w Postępowaniu,
b)
zgodnie z ww. przepisami ustawy PZP oraz dotyczącymi ich orzeczeniami Krajowej
Izby Odwoławczej kontynuowanie istotnie modyfikowanego postępowania nie jest możliwe,
lecz powinno prowadzić do decyzji o jego unieważnieniu,
c)
nie upłynął jeszcze termin składania ofert
-
spełnione zostały przesłanki do unieważnienia Postępowania, o których mowa w art.
90 ust. 3, art. 137 ust. 7 oraz art. 256 ustawy P.z.p.
Mając na uwadze, iż termin składania ofert został wyznaczony w niniejszym
Postępowaniu we wszystkich częściach na dzień 19 lipca br., godz. 11.00, Zamawiający
dokonał unieważnienia Postępowania w terminie określonym w art. 256 ustawy PZP.


Stan faktyczny Izba ustaliła na podstawie dokumentów postępowania o udzielenie
zamówienia.

Izba zważyła, co następuje:

Odwołanie jest zasadne.

W pierwszej kolejności Izba stwierdziła, że odwołujący jest uprawniony do korzystania
ze środków ochrony prawnej w rozumieniu art. 505 ust. 1 ustawy P.z.p.
Izba nie podziela stanowiska zamawiającego wyrażonego w odpowiedzi na odwołanie
z dnia 23 sierpnia 2024 roku
, iż odwołującemu nie przysługuje legitymacja czynna do
wniesienia odwołania, ponieważ w postępowaniu upłynął termin składania ofert wyznaczony
na 19 lipca 2024 roku.
Izba wskazuje, że w rozpoznawanym przypadku nie może być mowy o upływie terminu
składania ofert, ponieważ w dniu 17 lipca 2024 roku zamawiający unieważnił przedmiotowe
postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego. Unieważnienie postępowania oznacza
uni
eważnienie wszystkich czynności podjętych w postępowaniu, w tym również wyznaczenia
terminu składania ofert.
Zgodnie z art. 505 ust. 1 ustawy P.z.p. środki ochrony prawnej przysługują wykonawcy,
uczestnikowi konkursu oraz innemu podmiotowi, jeżeli ma lub miał interes w uzyskaniu
zamówienia lub nagrody w konkursie oraz poniósł lub może ponieść szkodę w wyniku
naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy.
W sytuacji, w której nie doszło do złożenia ofert, krąg podmiotów uprawnionych do
wniesienia odwołania jest bardzo szeroki. Uprawnienie to przysługuje bowiem wszystkim
podmiotom, które odpowiadają definicji wykonawcy zawartej w art. 7 pkt 30 ustawy P.z.p.
Wykazanie interesu w uzyskaniu zamówienia polegać będzie zatem jedynie na oświadczeniu
wykonawcy, iż ma zamiar i potrzebę ubiegania się o dane zamówienie publiczne. Ponadto
odwołujący powinien wskazać na poniesienie lub możliwość poniesienia szkody, naruszenie
przez zamawiającego przepisów ustawy oraz związek przyczynowy pomiędzy wskazanym
naruszeniem a szkodą. Wykonawcy ubiegającemu się o udzielenie zamówienia przysługuje
również uprawnienie do wniesienia odwołania na czynność unieważnienia przez
zamawiającego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, dokonanego przed
upływem terminu wyznaczonego na składanie ofert. Czynność unieważnienia postępowania
uniemożliwia wykonawcy uzyskanie zamówienia publicznego i może być przyczyną szkody
polegającej na utracie korzyści, które mógłby osiągnąć realizując przedmiotowe zamówienie.

Odwołujący w treści odwołania podniósł, że jest wykonawcą, który świadczy usługi
związane z przedmiotem zamówienia, zamierzał więc złożyć ofertę w postępowaniu i poczynił
w związku z tym odpowiednie przygotowania i poniósł szereg konkretnych nakładów
finansowych celem przygotowania się do ubiegania o to konkretne zamówienie. Jednak na
skutek podjętej przez zamawiającego czynności, polegającej na unieważnieniu postępowania,
o
dwołujący został tej możliwości pozbawiony. Powyższe powoduje, że odwołujący może
całkowicie utracić szansę pozyskania przedmiotowego zamówienia i w konsekwencji –
osiągnięcia zysku z jego realizacji.
W ocenie Izby powyższe przesądza o tym, że odwołujący posiada interes we
wniesieniu odwołania w rozumieniu art. 505 ust. 1 ustawy P.z.p.

Z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, że zamawiający unieważnił postępowanie na
podstawie
art. 256 w związku z art. 90 ust. 3 i art. 137 ust. 7 ustawy P.z.p.
Zgodnie z art. 256 ustawy P.z.p. z
amawiający może unieważnić postępowanie o
udzielenie
zamówienia odpowiednio przed upływem terminu do składania wniosków o
dopuszczenie do udziału w postępowaniu albo przed upływem terminu składania ofert, jeżeli
wystąpiły okoliczności powodujące, że dalsze prowadzenie postępowania jest
nieuzasadnione.
Celem art. 256 ustawy P.z.p.
jest umożliwienie zamawiającym zakończenia
prowadzonych postępowań w sytuacji wystąpienia innych niż przewidziane w art. 255 ustawy
P.z.p.
okoliczności, które powodują, że dalsze prowadzenie tych postępowań mija się z celem.
Przepis ma przeciwdziałać pozyskiwaniu nieodpowiednich lub niepożądanych świadczeń.
Urzeczywistnia więc zasady celowości i efektywności wydatków publicznych. Z drugiej strony
regulacja uwzględnia potrzebę ochrony wykonawców przed ponoszeniem daremnych kosztów
uczestnictwa w postępowaniu. Z tego względu art. 256 ustawy P.z.p. daje możliwość
unieważnienia postępowania odpowiednio przed upływem terminu do składania wniosków o
dopuszczenie do udziału w postępowaniu albo przed upływem terminu składania ofert.
Ze wskazanym przepisem korelują przepisy zawarte w art. 90 ust. 3 ustawy P.z.p. oraz
art. 137 ust. 7 ustawy P.z.p.
Zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy P.z.p, w
przypadku gdy zmiany treści ogłoszenia o
zamówieniu istotnie zmieniają charakter zamówienia w porównaniu z pierwotnie określonym,
w szczególności znacznie zmieniają zakres zamówienia, zamawiający unieważnia
postępowanie na podstawie art. 256.
Z kolei, w myśl art. 137 ust. 7 ustawy P.z.p., w przypadku gdy zmiany treści SWZ
prowadziłyby do istotnej zmiany charakteru zamówienia w porównaniu z pierwotnie
określonym, w szczególności prowadziłyby do znacznej zmiany zakresu zamówienia,
zamawiający unieważnia postępowanie na podstawie art. 256.

Podkreślenia wymaga, że przesłanka unieważnienia postępowania zawarta w art. 256
ustawy P.z.p. ma
– co do zasady – charakter fakultatywny. Zamawiający może, ale nie musi
unieważnić postępowania o udzielenie zamówienia w razie zaistnienia tej przesłanki. Niemniej
jednak, w przypadku wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 90 ust. 3 oraz 137 ust. 7
ustawy P.z.p., zamawiający obowiązany jest unieważnić postepowanie na podstawie art. 256
ustawy P.z.p.
W rozpoznawanym przypadku zamawiający, unieważniając postępowanie, jako
podstawę unieważnienia wskazał art. 256 w zw. z art. 90 ust. 3, art. 137 ust. 7 ustawy P.z.p.
Zamawiający uznał zatem, że zmiany treści ogłoszenia o zamówieniu istotnie zmieniły
charakter zamówienia w porównaniu z pierwotnie określonym (w szczególności znacznie
zmieniły zakres zamówienia) oraz że zmiany treści SWZ prowadziłyby do istotnej zmiany
charakteru zamówienia w porównaniu z pierwotnie określonym, w szczególności prowadziłyby
do
znacznej zmiany zakresu zamówienia.
W tym miejscu Izba wskazuje na konieczność podkreślenia celu każdego
wszczynanego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Wskazówki co do tego,
jak należy rozumieć ów cel, zawarte są w art. 7 pkt 18 ustawy P.z.p., zawierającym definicję
postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Otóż, zgodnie z przywołanym przepisem,
przez postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego należy rozumieć postępowanie
wszczynane przez przekazanie albo zamieszczenie ogłoszenia, przekazanie zaproszenia do
negoc
jacji albo zaproszenia do składania ofert, prowadzone jako uporządkowany ciąg
czynności, których podstawą są warunki zamówienia ustalone przez zamawiającego,
prowadzące do wyboru najkorzystniejszej oferty lub wynegocjowania postanowień umowy w
sprawie
zamówienia publicznego, kończące się zawarciem umowy w sprawie zamówienia
publicznego albo jego unieważnieniem, z tym że zawarcie umowy w sprawie zamówienia
publicznego nie stanowi czynności w tym postępowaniu.
Dokonując analizy przytoczonej wyżej definicji wskazać należy, że celem
postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest wybór najkorzystniejszej oferty lub
wynegocjowania postanowień umowy w sprawie zamówienia publicznego. Postępowanie to –
co do zasady
– winno zakończyć się zawarciem umowy. Co prawda ustawodawca przewiduje
również możliwość zakończenia postępowania poprzez jego unieważnienie, niemniej jednak
unieważnienie to może nastąpić wyłącznie w wyniku zaistnienia przesłanek, które są ściśle
określone w ustawie (art. 255 i nast., pośrednio – art. 90 ust. 3, art. 137 ust. 7 ustawy P.z.p.).
W sytuacji, w której nie nastąpi żadna z ustawowych przesłanek unieważnienia postępowania,
zamawiający nie będzie uprawniony do dokonania takiego unieważnienia. Tym samym przyjąć
należy, że zamawiający, wszczynając postępowanie, winien zmierzać do jego zakończenia
poprzez zawarcie umowy. Taki
też cel wszczęcia i prowadzenia postępowania zakładają
wykonawcy, którzy decydują się na wzięcie udziału w danym postepowaniu. Oznacza to, że

czynność zamawiającego polegająca na unieważnieniu postępowania podlega kontroli
wykonawców, którzy kontrolę tę realizują poprzez wnoszenie środków ochrony prawnej. W
szczególności przedmiotem kontroli wykonawców jest ustalenie istnienia przesłanek
unieważnienia postępowania. Realizację tego uprawnienia gwarantuje przeprowadzenie
postępowania w sposób przejrzysty, do czego zobowiązuje zamawiającego zawarta w art. 16
p
kt 2 ustawy P.z.p. zasada przejrzystości.
Zasada przejrzystości, nazywana też zasadą transparentności, oznacza, że
zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia
publicznego w sposób umożliwiający weryfikację prawidłowości tego postępowania,
prowadząc odpowiednią dokumentację czynności podejmowanych w związku z
postępowaniem. Ponadto zgodnie z tą zasadą zamawiający przekazuje wykonawcom,
zgodnie z wymaganiami w tym zakresie określonymi przez ustawę P.z.p., informacje o
podejmowanych w postępowaniu decyzjach. Przejrzystość w odniesieniu do decyzji
zamawiającego oznacza zaś, że motywy, którymi kieruje się zamawiający podejmując te
decyzje, albo wynikają z zasad określonych w dokumentach postępowania, albo z
uzasadnienia przez zamawiającego tych decyzji w dokumentach postępowania i są
niezmienne w toku prowadzonego postępowania. Zasada przejrzystości stanowi swojego
rodzaju model obiektywny, gdyż działanie przejrzyste to prowadzenie postępowania o
udzielenie
zamówienia w sposób czytelny, zrozumiały oraz umożliwiający ocenę i kontrolę
(zob. wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt KIO 554/17).
Przykładem przepisu, który uwzględnia w swej dyspozycji zasadę przejrzystości, jest
art. 260 ust. 1
ustawy P.z.p., zgodnie z którym o unieważnieniu postępowania o udzielenie
zamówienia zamawiający zawiadamia równocześnie wykonawców, którzy złożyli oferty lub
wnioski o dopuszczenie do udziału w postępowaniu lub zostali zaproszeni do negocjacji –
podając uzasadnienie faktyczne i prawne.
Odnosząc powyższe do przedmiotowego postępowania stwierdzić należy, że
zamawiający, unieważniając postępowanie, winien w informacji o tej czynności wskazać jej
podstawy w taki sposób, by wykonawcy mieli możliwość oceny, czy przesłanki te w istocie
zaszły. W sytuacji, w której zamawiający powołuje się na przesłanki unieważnienia
postępowania wskazane w art. 90 ust. 3, art. 137 ust. 7 ustawy P.z.p., winien wskazać, które
zmiany treści ogłoszenia i SWZ istotnie zmieniły charakter zamówienia w porównaniu z
pier
wotnie określonym i doprowadziły do zmiany zakresu zamówienia.
Z analizy treści zawiadomienia o unieważnieniu postępowania z dnia 17 lipca 2024
roku wynika, że zamawiający nie wskazał informacji, o których mowa wyżej. Informacje
zawarte w zawiadomieniu są bardzo ogólne i sprowadzają się do zapewnień o zaistnieniu
podstaw do unieważnienia postępowania oraz o dbałości zamawiającego o przestrzeganie
przepisów ustawy P.z.p. Nie zostały one jednak poparte żadnymi konkretami pozwalającymi

wykonawcom na ustalenie, czy w istocie wypełniają przesłanki, o których mowa w art. 90 ust.
3 i art. 137 ust. 7 ustawy P.z.p.
Zamawiający wskazuje, iż: Prowadzone na tej podstawie (zapytań, sugestii od
wykonawców – przyp. wł.) analizy skłoniły Zamawiającego do dokonania korekty pierwotnych
założeń oraz modyfikacji modelu zapewnienia rozwoju Systemu e-Zdrowie (P1). W
szczególności Zamawiający dostrzega zasadność uwzględnienia (co najmniej kierunkowo)
postulatów formułowanych w Postępowaniu, zgodnie z zasadami określonymi w przepisach
ustawy PZP.

W ślad za tym nie idą jednak informacje, jakiego rodzaju zapytania i sugestie od
wykonawców spowodowały decyzję o zmianie charakteru postępowania ani też na czym owe
zmiany miałyby polegać.
Wbrew stanowisku zamawiającego wyrażonego w odpowiedzi na odwołanie z dnia 23
sierpnia 2024 roku, dla zachowania wymogów zawartych w przepisach ustawy P.z.p., w tym
w szczególności w art. 260 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy P.z.p., nie wystarczy, by podstawy
faktyczne unieważnienia postępowania znalazły się w odpowiedzi na odwołanie. Zamawiający
w treści odpowiedzi na odwołanie wskazał więcej informacji mających uzasadnić
unieważnienie postępowania oraz przywołał wyrok Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 5
w
rześnia 2022 r., sygn. akt KIO 2132/22, gdzie Izba wskazała, że: Zamawiający nie wykazał
istnienia okoliczności powodujących, że dalsze prowadzenie przedmiotowego postępowania
jest nieuzasadnione. Podstaw do takiego uznania nie ma ani w zawiadomieniu o
unieważnieniu postępowania zamieszczonym przez Zamawiającego na stronie prowadzonego
postępowania w dniu 9 sierpnia 2022 r., ani też nie daje ich odpowiedź na odwołanie udzielona
pismem z dnia 29 sierpnia 2022 r.

W ocenie Izby d
okonana przez zamawiającego wykładnia treści wskazanego wyroku
świadczy o jego niezrozumieniu i nie uwzględnia dyspozycji wskazanej w cytowanym już wyżej
art. 260 ust. 1 ustawy P.z.p., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne i prawne czynności
unieważnienia postępowania winno znaleźć się w informacji o unieważnieniu.
Jednocześnie Izba wskazuje, że nie dokonała oceny, czy informacje zawarte w
odpowiedzi na odwołanie uzasadniają unieważnienie postępowania na podstawie art. 256 w
zw. z art. 90 ust. 3 i art. 137 ust. 7 ustawy P.z.p. Izba, zgodnie z art. 513 pkt 1 ustawy P.z.p,
bada zgodność z ustawą czynność zamawiającego podjętą w postępowaniu o udzielenie
zamówienia publicznego. W rozpoznawanym przypadku czynnością tą jest unieważnienie
postępowania, a jej emanacją – zawiadomienie o unieważnieniu postępowania z dnia 17 lipca
2024 roku. Ta czynność następnie stała się przedmiotem zaskarżenia i tylko ona podlega
ocenie Izby.
Jako że Izba nakazała zamawiającemu unieważnienie czynności unieważnienia
postępowania z uwagi na niewskazanie w informacji o unieważnieniu realnych podstaw tego
unieważnienia, decyzja co do dalszych czynności będzie należała do zamawiającego, w

zależności od okoliczności mających miejsce w postępowaniu. W sytuacji, gdy zamawiający
zadecyduje o ponownym unieważnieniu postępowania, jego decyzja w tym zakresie wymagać
będzie stosownego powiadomienia wykonawców i uzasadnienia zgodnie z wytycznymi
zawartymi w niniejszym orzeczeniu.

Z uwagi na powyższe orzeczono jak na wstępie.

O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 575 ustawy z
dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych stosownie do wyniku postępowania
oraz na podstawie § 7 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 30 grudnia
2020 r. w sprawie szczegółowych rodzajów kosztów postępowania odwoławczego, ich
rozliczania oraz wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania (Dz. U. z 2020 r. poz.
2437).

Przewodniczący:
………………………………


Wcześniejsze orzeczenia:

Baza orzeczeń KIO - wyszukiwarka

od: do:

Najnowsze orzeczenia

Dodaj swoje pytanie