rodzaj: WYROK
data dokumentu: 2009-05-15
rok: 2009
data dokumentu: 2009-05-15
rok: 2009
Powiązane tematy:
sygnatury akt.:
KIO/UZP 567/09
KIO/UZP 567/09
Komisja w składzie:
Przewodniczący: Ewa Jankowska Członkowie: Magdalena Grabarczyk, Marek Koleśnikow Protokolant: Rafał Komoń
Przewodniczący: Ewa Jankowska Członkowie: Magdalena Grabarczyk, Marek Koleśnikow Protokolant: Rafał Komoń
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2009 r. w Warszawie odwołania wniesionego
przez Miejski Zarząd Dróg w Kielcach, ul. Prendowskiej 7, 25-384 Kielce od
rozstrzygnięcia przez zamawiającego
Ś
więtokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich, ul.
Jagiellońska 72, 25-602 Kielce protestu z dnia 14 kwietnia 2009 r.
przy udziale wykonawcy Wojciecha Bogackiego prowadzącego działalność gospodarczą
pod firmą LABORATORIUM DROGOWE, ul. Aleksandrówek 22, 95-080 Tuszyn, Garbów
zgłaszającego swoje przystąpienie po stronie zamawiającego,
przez Miejski Zarząd Dróg w Kielcach, ul. Prendowskiej 7, 25-384 Kielce od
rozstrzygnięcia przez zamawiającego
Ś
więtokrzyski Zarząd Dróg Wojewódzkich, ul.
Jagiellońska 72, 25-602 Kielce protestu z dnia 14 kwietnia 2009 r.
przy udziale wykonawcy Wojciecha Bogackiego prowadzącego działalność gospodarczą
pod firmą LABORATORIUM DROGOWE, ul. Aleksandrówek 22, 95-080 Tuszyn, Garbów
zgłaszającego swoje przystąpienie po stronie zamawiającego,
orzeka:
1. Oddala odwołanie
2. Kosztami postępowania obciąża Miejski Zarząd Dróg w Kielcach, ul. Prendowskiej 7,
25-384 Kielce nakazuje:
1)
zaliczyćna rzecz Urzędu ZamówieńPublicznych koszty w wysokości
4 574 zł 00 gr (słownie: cztery tysiące pięćset siedemdziesiąt cztery złote zero
groszy) z kwoty wpisu
uiszczonego
przez Miejski Zarząd Dróg w Kielcach,
ul. Prendowskiej 7, 25-384 Kielce,
2)
dokonaćwpłaty kwoty XXX (słownie: XXX) przez XXX na rzecz XXX
stanowiącej uzasadnione koszty strony poniesione z tytułu wpisu od
odwołania,
3)
dokonaćwpłaty kwoty 0 zł 0 gr (słownie: xxx) przez xxx na rzecz Urzędu
ZamówieńPublicznych na rachunek dochodów własnych UZP,
4)
dokonaćzwrotu kwoty 2 926 zł 00 gr (słownie: dwa tysiące dziewięćset
dwadzieścia sześćzłotych zero groszy) z rachunku dochodów własnych
Urzędu ZamówieńPublicznych na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg
w Kielcach, ul. Prendowskiej 7, 25-384 Kielce.
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający –Świętokrzyski Zarząd Dróg w Kielcach, 25-602 Kielce, ul. Jagiellońska
72, prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na obsługęlaboratoryjną
na zadania z zakresu: przebudowa i remonty dróg oraz remonty dróg – nakładki bitumiczne,
na drogach wojewódzkich wŚZDW Kielce.
Postępowanie prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku –
Prawo zamówieńpublicznych (Dz. U. z 2007 roku Nr 223, poz. 1655 ze zmianami), zwanej
dalej ustawąPzp.
W dniu 14 kwietnia 2009 roku Miejski Zarząd Dróg w Kielcach, 25-384 Kielce, ul.
Prendowskiej 7, zwany dalej odwołującym się, wniósł protest na czynnośćzamawiającego
polegającej na odrzuceniu oferty odwołującego się.
Odwołujący sięzarzucił zamawiającemu naruszenie zasady równego traktowania
wykonawców i uczciwej konkurencji wyrażonej w przepisie art. 7 ust. 1 ustawy Pzp i w
związku z tym bezpodstawne odrzucenie oferty odwołującego sięi wniósł o unieważnienie
czynności wyboru ofert i powtórzenie czynności zamawiającego polegających na badaniu i
ocenie złożonych ofert.
Odwołujący sięnie zgodził sięz odrzuceniem jego oferty na podstawie art. 89 ust. 1
pkt 8 ustawy Pzp, jakoby Miejski Zarząd Dróg w Kielcach nie był uprawniony do
samodzielnego złożenia oferty i podpisania umowy z zamawiającym orazże Miejski Zarząd
Dróg w Kielcach, nie posiadając osobowości prawnej i będąc jednostkąbudżetowąGminy
Kielce, nie jest podmiotem mogącym uczestniczyćw postępowaniu i zawrzećumowęna
wykonanie zamówienia.
Uzasadniając interes prawny wskazał,że złożył ofertęw niniejszym postępowaniu w dniu
11.03.2009 r. w siedzibie zamawiającego zgodnie z warunkami zawartymi w ogłoszeniu i
SIWZ. Oferta zawierała wszystkie wymagane przez Zamawiającego dokumenty, które
zostały złożone w formie zgodnej z wymaganiami SIWZ.
W ocenie odwołującego się, mając na uwadze przepis art. 2 pkt 11 ustawy Pzp nie
można zgodzićsięz rozstrzygnięciem zamawiającego i uznaćza właściwe stanowisko,że
Miejski Zarząd Dróg w Kielcach, jako jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości
prawnej nie jest podmiotem mogącym uczestniczyćw postępowaniu oraz zawrzećumowę
wykonania zamówienia.
Zgodnie z definicjąwykonawcy zawartąw art. 2 pkt 11 ustawy Pzp ilekroćw ustawie
jest mowa o wykonawcy, to należy przez to rozumiećosobęfizyczną, osobęprawną, albo
jednostkęorganizacyjnąnieposiadającąosobowości prawnej, która ubiega sięo udzielenie
zamówienia publicznego, złożyła ofertęlub zawarła umowęw sprawie zamówienia
publicznego.
W przypadku uwzględnienia niniejszego odwołujący sięwygrałby przedmiotowe
postępowanie i podpisał umowęna wykonanie zamówieniach przesądza o jego interesie
prawnym w uzyskaniu zamówienia.
Z załączonego do protestu Statutu Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach
jednoznacznie wynika,że przedmiot zamówienia mieści sięw przedmiocie i zakresie
działania odwołującego się(§ 4 ust. 4 pkt 9 "Dochodami własnymi Zarządu sądochody
uzyskiwane pkt 9 "z wpływów za wykonywanie badańprzez laboratorium Zarządu"). Tym
bardziej więc nie można twierdzić,że Miejski Zarząd Dróg w Kielcach nie może występować
samodzielnie w postępowaniu o zamówienie publiczne.
Pismem z dnia 22 kwietnia 2009 roku zamawiający rozstrzygnął protest w ten sposób,że protest odrzucił na podstawie art. 180 ust. 7 ustawy Pzp jako wniesiony przez podmiot
nieuprawniony.
W uzasadnieniu podkreślił,że nie kwestionuje prawidłowości dokumentacji
organizacyjnej dotyczącej odwołującego się. Wykonawcy przedkładająbowiem takie
dokumenty założycielskie, jakich wymagająod nich przepisy ustrojowe przewidziane dla
danej formy prawnej podmiotu. Takim dokumentem jest np. akt założycielski powołania
gospodarstwa pomocniczego (por. wyrok Zespołu Arbitrów Urzędu ZamówieńPublicznych z
dnia 02.06.2005 r., UZP/ZO/OMI138/0S, LEX nr 176521). Właściwe zatem dokumenty
założycielskie wymagane przez zamawiającego zostały przez odwołującego sięnależycie
przedłożone. Zgodnie jednakże z art. 2 pkt 11 ustawy Pzp w ustawie jest mowa o
wykonawcy -należy przez to rozumiećosobęfizyczną, osobęprawnąalbo jednostkę
organizacyjnąnieposiadającąosobowości prawnej, która ubiega sięo udzielenie zamówienia
publicznego, złożyła ofertęlub zawarła umowęw sprawie zamówienia publicznego. Ustawa
wymienia zatem bardzo szeroki krąg podmiotów, które mogąbyćwykonawcąi nie nakłada
przy tym obowiązku dopuszczania do postępowania jedynie przedsiębiorców (choćw
praktyce to oni najczęściej sąwykonawcami zamówienia publicznego), a nawet warunek taki
należałoby uznaćza ograniczenie uczciwej konkurencji.
Do zawarcia jednakże umowy niezbędne jest występowanie dwóch niezależnych
podmiotów prawa zdolnych do zawarcia umowy.
W przedmiotowej sprawie ofertęzłożył Miejski Zarząd Dróg w Kielcach, który nie
posiada osobowości prawnej ani zdolności sądowej czy teżodrębnej zdolności kontraktowej,
a jest jedynie jednostkąbudżetowąGminy Kielce. Składający ofertęw stosunkach
cywilnoprawnych jedynie reprezentuje GminęKielce i w związku z powyższym jedynym
podmiotem, który może zawrzećumowęna wykonanie zamówienia oraz uczestniczyćw
postępowaniu może byćGmina Kielce jako jednostka samorządu terytorialnego. Nie
wyklucza to oczywiście reprezentowania jej przez Miejski Zarząd Dróg. Odwołujący się, jako
jednostka organizacyjna osoby prawnej, nie jest uprawniony do złożenia oferty i skutecznego
podpisania umowy z zamawiającym we własnym imieniu i na własnąrzecz.
Na marginesie dodał, iżon sam, jako jednostka organizacyjna osoby prawnej, działa
w obrocie prawnym i m.in. zawiera umowy w imieniu i na rzecz WojewództwaŚwiętokrzyskiego, nigdy zaśsamodzielnie.
W dniu 27 kwietnia 2009 roku odwołujący się, pismem złożonym w placówce
pocztowej operatora publicznego, wniósł odwołanie od rozstrzygnięcia protestu do Prezesa
Urzędu ZamówieńPublicznych.
Odwołujący sięzarzucił zamawiającemu naruszenie przepisu art. 2 pkt. 11 ustawy
Pzp poprzez uznanie,że odwołujący sięjako jednostka organizacyjna nieposiadająca
osobowości prawnej, ubiegająca sięo udzielenie zamówienia publicznego, nie jest
uprawniony do złożenia oferty i skutecznego podpisania umowy z zamawiającym oraz
naruszenie przepisu art. 89 ust. 1 pkt 8 ustawy poprzez uznanie,że znajduje on
zastosowanie w niniejszej sprawie jako podstawa prawna odrzucenia oferty Miejskiego
Zarządu Dróg w Kielcach.
W oparciu o wskazane zarzuty odwołujący sięwniósł o:
- unieważnienie czynności zamawiającego polegającej na odrzuceniu oferty
Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach,
- dokonanie powtórnego badania i oceny ofert,
-ponownego dokonania czynności wyboru oferty najkorzystniejszej.
Zdaniem odwołującego sięnie można zgodzićsięze stanowiskiem zamawiającego
wyrażonym w rozstrzygnięciu protestu, zgodnie z którym Miejski Zarząd Dróg w Kielcach,
jako jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej nie jest uprawniona do
złożenia oferty i podpisania umowy z zamawiającym.
Przede wszystkim do takiej interpretacji nie prowadzi literalna wykładnia definicji
wykonawcy zawarta w art. 2 pkt 11 ustawy Pzp. Ustawa w wymienionym przepisie zawiera
szerokądefinicję"wykonawcy". Wykonawcąjest każda osoba fizyczna, osoba prawna albo
jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.
Definicja ustawowa podkreśla jednocześnie,że status wykonawcy łączy sięzawsze z
pewnąformąuczestnictwa danego podmiotu w procedurze udzielania zamówienia
publicznego. W pierwszej fazie ubiegania sięo zamówienie, status wykonawcy będzie
przysługiwał każdemu podmiotowi, który zadeklaruje zamawiającemu chęćuzyskania
zamówienia, w kolejnym etapie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego status
wykonawcy przysługuje jedynie temu podmiotowi, który złożył ofertęw postępowaniu.
Natomiast po zakończeniu postępowania status wykonawcy przysługuje tylko temu
podmiotowi, który zawarł z zamawiającym umowęw sprawie zamówienia publicznego.
Mając, więc na uwadze literalnąwykładnięprzepisu art. 2 pkt 11 ustawy Pzp odwołujący się,
jako jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej posiada status wykonawcy
zgodnie z przepisami ustawy Pzp. Nie ulega wątpliwości i tego odwołujący sięnie
kwestionuje,że odwołujący sięnie ma osobowości prawnej ani teżzdolności sądowej, co
podnosi zamawiający w rozstrzygnięciu protestu, jako uzasadnienie odrzucenia oferty
odwołującego się. W postępowaniu sądowym w sprawach dotyczących przedmiotu
działalności odwołującego się, jako prawidłowo oznacza strona występuje Gmina Kielce -
Miejski Zarząd Dróg w Kielcach.
Natomiast przepisy ustawy Prawo zamówieńpublicznych stanowiąlex specialis do
przepisów kodeksu cywilnego. To stanowisko znajduje oparcie w brzmieniu przepisu art. 14
ustawy, zgodnie z którym do czynności podejmowanych przez zamawiającego i
wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia stosuje sięprzepisy ustawy z dnia
23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późniejszymi zmianami), jeżeli
przepisy ustawy nie stanowiąinaczej.
W szczególności ustawa Pzp zawiera w art. 2 pkt 11 ustawy Pzp definicję
wykonawcy, zgodnie, z którąwykonawcąmoże byćjednostka organizacyjna nieposiadająca
osobowości prawnej. Jest oczywistym,że dyrektor tej jednostki składa oświadczenia woli i
dokonuje czynności prawnych w imieniu Gminy Kielce w sprawach określonych statutem
Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach, ale w rozumieniu przepisów ustawy Prawo zamówień
publicznych Miejskiemu Zarządowi Dróg w Kielcach przysługuje status wykonawcy.
Mając powyższe rozważania na uwadze należy uznać,że Zamawiający odrzucając
ofertęodwołującego sięna podstawie przepisu art. 89 ust. 1 pkt 8 ustawy naruszył przepisy
tej ustawy. Zgodnie z art.89 ust. 1 pkt 8 ustawy zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jest
nieważna na podstawie odrębnych przepisów.
W przedmiotowej sprawie nie zachodząprzesłanki nieważności oferty na podstawie
odrębnych przepisów.
Odwołujący siępodniósł ponadto,że zamawiający nie wskazał w swoim
rozstrzygnięciu, jakie przepisy odrębne miał na uwadze, dokonując oceny oferty i w
konsekwencji odrzucając ją.
Dodatkowo odwołujący siępodkreślił,że za jego stanowiskiem przemawia fakt,że
wyjątkowo w niniejszej sprawie odwołujący sięwystąpił, jako wykonawca natomiast od
początku swej działalności, tj. od lat 90-tych funkcjonuje zgodnie z przepisami ustawy, jako
zamawiający i występuje jako Miejski Zarząd Dróg w Kielcach, a przecieżdefinicja
określająca krąg podmiotów, które zgodnie z ustawąsązamawiającymi jest tożsama z
kręgiem podmiotów wymienionych w definicji dotyczącej wykonawcy na gruncie przepisów
ustawy. Zamawiającym jest osoba fizyczna, osoba prawna albo jednostka organizacyjna
nieposiadająca osobowości prawnej obowiązana do stosowania ustawy.
Mając powyższe na uwadze odwołujący sięstwierdził,że zamawiający naruszył
przepisy ustawy w szczególności art. 189 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 2 pkt 11 ustawy,
poprzez nieuzasadnione odrzucenie oferty odwołującego się.
Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła, co następuje:
Miejski Zarząd Dróg w Kielcach jest jednostkąbudżetowąGminy Kielce, utworzoną
uchwałąnr 83/99 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 25 lutego 2009 roku.
Odwołujący sięzłożył ofertęw przedmiotowym postępowaniu, oferując cenęza
wykonanie zamówienia w wysokości 137.284,40 zł.
Zamawiający odrzucił ofertęodwołującego sięna podstawie art. 89 ust. 1 pkt 8
ustawy Pzp. W uzasadnieniu stwierdził, iżodwołujący sięnie jest uprawniony do
samodzielnego złożenia oferty i podpisania umowy z zamawiającym. Miejski Zarząd Dróg w
Kielcach nie posiada osobowości prawnej ani odrębnej zdolności kontraktowej, a jest jedynie
jednostkąbudżetowąGminy Kielce, która jest podmiotem mogącym uczestniczyćw
postępowaniu oraz zawrzećumowęna wykonanie zamówienia.
Zamawiający dokonał wyboru oferty najkorzystniejszej wykonawcy Laboratorium
Drogowe Wojciech Bogacki, 95-080 Tuszyn, Garbów, ul. Aleksandrówek 22, który
zaoferował najniższącenęspośród ofert nie podlegających odrzuceniu.
Na czynnośćodrzucenia oferty odwołujący sięzłożył protest, a następnie odwołanie
od rozstrzygnięcia protestu.
Skład orzekający Izby na rozprawie z udziałem właściwie umocowanych
pełnomocników stron, przeprowadził dowody z dokumentacji akt sprawy, w tym
specyfikacji istotnych warunków zamówienia i oferty Odwołującego się, nadto
rozważył stanowiska stron złożone do akt sprawy, zważył, co następuje:
Odwołanie jest niezasadne.
W pierwszej kolejności Izba ustaliła,że odwołujący sięposiada interes prawny w
złożeniuśrodków ochrony prawnej w rozumieniu art. 179 ust. 1 ustawy – Pzp. Odwołujący
sięzłożył bowiem ofertęz najniższąceną, w związku z czym, ewentualne wadliwe
odrzucenie jego oferty uniemożliwia mu uzyskanie przedmiotowego zamówienia.
Stosownie do art. 2 pkt 11 ustawy Pzp przez wykonawcęrozumiećnależy osobę
fizyczną, osobęprawnąalbo jednostkęorganizacyjnąnieposiadającąosobowości prawnej,
która ubiega sięo udzielenie zamówienia publicznego, złożyła ofertęlub zawarła umowęw
sprawie zamówienia publicznego.
Dokonując oceny, czy jednostka budżetowa posiada status wykonawcy w kontekście
wzmiankowanego przepisu, należy uwzględnićfakt, iżkażdy wykonawca, składający ofertę
w postępowaniu o zamówienie publiczne, musi posiadaćzdolnośćprawnąi zdolnośćdo
czynności prawnych. Zdolnośćprawna wynika z posiadanej osobowości prawnej lub z
przepis ustawy (art. 33¹ § 1 Kodeksu cywilnego). Definicjęjednostki budżetowej zawiera art.
20 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz.
2104 ze zmianami), zgodnie z którym jednostkami budżetowymi sątakie jednostki
organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywająswoje wydatki bezpośrednio z
budżetu, a pobrane dochody odprowadzająna rachunek odpowiednio dochodów budżetu
państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Z przepisów ustawy nie wynika
przyznanie tym jednostkom zdolności prawnej, wobec czego uznaćnależy,że jednostka
budżetowa nie jest wyposażona w atrybut zdolności prawnej oraz w konsekwencji w
zdolnośćdo czynności prawnych. W obrocie prawnym jednostki budżetowe funkcjonująjako
jednostki organizacyjne Skarbu Państwa (statio fisci) lub jednostki samorządu terytorialnego
(statio municipi). Stanowiąformęprawa budżetowego, a nie wykonywania działalności
gospodarczej i mimo wyodrębnienia organizacyjnego, majątkowego i finansowego, nie mają
osobowości prawnej. Korzystająnatomiast z osobowości prawnej Skarbu Państwa lub
jednostek samorządu terytorialnego. To zaśoznacza,że nie działająw imieniu własnym, nie
stanowiąsamoistnego podmiotu prawa i nie mogąbyćsamodzielnym podmiotem stosunku
cywilnoprawnego ani nie mogązaciągaćwe własnym imieniu praw i obowiązków (tak WSA
w wyroku z dnia 6 lipca 2005 roku, sygn. akt VI S.A./Wa 2083/04, LEX 190634).
Analogiczne stanowisko wyrażone zostało w uchwale RIO w Rzeszowie z dnia 10
czerwca 2003 roku, XXIV/3071/2003, „Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych” 2004, nr
1, poz. 24), stwierdzając,że samorządowe jednostki organizacyjne powiatu (jednostki
budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych powiatu) nie posiadają
samodzielności zarówno prawnej, jak i budżetowej. Sąone zatem powołane do
wykonywania budżetu powiatu, a nie do prowadzenia samodzielnej polityki budżetowej.
Wobec powyższego uznaćnależy,że w przedmiotowej sprawie ofertęzłożył podmiot,
który nie posiada osobowości prawnej i nie może samodzielnie zaciągaćpraw i obowiązków
we własnym imieniu i na własny rachunek. Tym samym decyzjęzamawiającego należy
uznaćza słuszną.
Z uwagi na powyższe należało orzec jak w sentencji wyroku.
O
kosztach
postępowania
orzeczono
stosownie
do
wyniku
postępowania
odwoławczego, na podstawie art. 191 ust. 6 i 7 ustawy – Prawo zamówieńpublicznych w zw.
z § 4 ust. 1 pkt 1, ust. 2 zd. 1 i ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9
lipca 2007 r. w sprawie wysokości oraz sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz
rodzajów kosztów w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 128,
poz. 886 oraz Dz. U. z 2008 roku Nr 182, poz. 1122).
Stosownie do art. 194 i 195 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówieńpublicznych
(Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od dnia jego
doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Urzędu ZamówieńPublicznych
do Sądu Okręgowego w Kielcach.
Przewodniczący:
………………………………
Członkowie:
………………………………
………………………………
_________
*
niepotrzebne skreślić
1. Oddala odwołanie
2. Kosztami postępowania obciąża Miejski Zarząd Dróg w Kielcach, ul. Prendowskiej 7,
25-384 Kielce nakazuje:
1)
zaliczyćna rzecz Urzędu ZamówieńPublicznych koszty w wysokości
4 574 zł 00 gr (słownie: cztery tysiące pięćset siedemdziesiąt cztery złote zero
groszy) z kwoty wpisu
uiszczonego
przez Miejski Zarząd Dróg w Kielcach,
ul. Prendowskiej 7, 25-384 Kielce,
2)
dokonaćwpłaty kwoty XXX (słownie: XXX) przez XXX na rzecz XXX
stanowiącej uzasadnione koszty strony poniesione z tytułu wpisu od
odwołania,
3)
dokonaćwpłaty kwoty 0 zł 0 gr (słownie: xxx) przez xxx na rzecz Urzędu
ZamówieńPublicznych na rachunek dochodów własnych UZP,
4)
dokonaćzwrotu kwoty 2 926 zł 00 gr (słownie: dwa tysiące dziewięćset
dwadzieścia sześćzłotych zero groszy) z rachunku dochodów własnych
Urzędu ZamówieńPublicznych na rzecz Miejskiego Zarządu Dróg
w Kielcach, ul. Prendowskiej 7, 25-384 Kielce.
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający –Świętokrzyski Zarząd Dróg w Kielcach, 25-602 Kielce, ul. Jagiellońska
72, prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na obsługęlaboratoryjną
na zadania z zakresu: przebudowa i remonty dróg oraz remonty dróg – nakładki bitumiczne,
na drogach wojewódzkich wŚZDW Kielce.
Postępowanie prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 roku –
Prawo zamówieńpublicznych (Dz. U. z 2007 roku Nr 223, poz. 1655 ze zmianami), zwanej
dalej ustawąPzp.
W dniu 14 kwietnia 2009 roku Miejski Zarząd Dróg w Kielcach, 25-384 Kielce, ul.
Prendowskiej 7, zwany dalej odwołującym się, wniósł protest na czynnośćzamawiającego
polegającej na odrzuceniu oferty odwołującego się.
Odwołujący sięzarzucił zamawiającemu naruszenie zasady równego traktowania
wykonawców i uczciwej konkurencji wyrażonej w przepisie art. 7 ust. 1 ustawy Pzp i w
związku z tym bezpodstawne odrzucenie oferty odwołującego sięi wniósł o unieważnienie
czynności wyboru ofert i powtórzenie czynności zamawiającego polegających na badaniu i
ocenie złożonych ofert.
Odwołujący sięnie zgodził sięz odrzuceniem jego oferty na podstawie art. 89 ust. 1
pkt 8 ustawy Pzp, jakoby Miejski Zarząd Dróg w Kielcach nie był uprawniony do
samodzielnego złożenia oferty i podpisania umowy z zamawiającym orazże Miejski Zarząd
Dróg w Kielcach, nie posiadając osobowości prawnej i będąc jednostkąbudżetowąGminy
Kielce, nie jest podmiotem mogącym uczestniczyćw postępowaniu i zawrzećumowęna
wykonanie zamówienia.
Uzasadniając interes prawny wskazał,że złożył ofertęw niniejszym postępowaniu w dniu
11.03.2009 r. w siedzibie zamawiającego zgodnie z warunkami zawartymi w ogłoszeniu i
SIWZ. Oferta zawierała wszystkie wymagane przez Zamawiającego dokumenty, które
zostały złożone w formie zgodnej z wymaganiami SIWZ.
W ocenie odwołującego się, mając na uwadze przepis art. 2 pkt 11 ustawy Pzp nie
można zgodzićsięz rozstrzygnięciem zamawiającego i uznaćza właściwe stanowisko,że
Miejski Zarząd Dróg w Kielcach, jako jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości
prawnej nie jest podmiotem mogącym uczestniczyćw postępowaniu oraz zawrzećumowę
wykonania zamówienia.
Zgodnie z definicjąwykonawcy zawartąw art. 2 pkt 11 ustawy Pzp ilekroćw ustawie
jest mowa o wykonawcy, to należy przez to rozumiećosobęfizyczną, osobęprawną, albo
jednostkęorganizacyjnąnieposiadającąosobowości prawnej, która ubiega sięo udzielenie
zamówienia publicznego, złożyła ofertęlub zawarła umowęw sprawie zamówienia
publicznego.
W przypadku uwzględnienia niniejszego odwołujący sięwygrałby przedmiotowe
postępowanie i podpisał umowęna wykonanie zamówieniach przesądza o jego interesie
prawnym w uzyskaniu zamówienia.
Z załączonego do protestu Statutu Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach
jednoznacznie wynika,że przedmiot zamówienia mieści sięw przedmiocie i zakresie
działania odwołującego się(§ 4 ust. 4 pkt 9 "Dochodami własnymi Zarządu sądochody
uzyskiwane pkt 9 "z wpływów za wykonywanie badańprzez laboratorium Zarządu"). Tym
bardziej więc nie można twierdzić,że Miejski Zarząd Dróg w Kielcach nie może występować
samodzielnie w postępowaniu o zamówienie publiczne.
Pismem z dnia 22 kwietnia 2009 roku zamawiający rozstrzygnął protest w ten sposób,że protest odrzucił na podstawie art. 180 ust. 7 ustawy Pzp jako wniesiony przez podmiot
nieuprawniony.
W uzasadnieniu podkreślił,że nie kwestionuje prawidłowości dokumentacji
organizacyjnej dotyczącej odwołującego się. Wykonawcy przedkładająbowiem takie
dokumenty założycielskie, jakich wymagająod nich przepisy ustrojowe przewidziane dla
danej formy prawnej podmiotu. Takim dokumentem jest np. akt założycielski powołania
gospodarstwa pomocniczego (por. wyrok Zespołu Arbitrów Urzędu ZamówieńPublicznych z
dnia 02.06.2005 r., UZP/ZO/OMI138/0S, LEX nr 176521). Właściwe zatem dokumenty
założycielskie wymagane przez zamawiającego zostały przez odwołującego sięnależycie
przedłożone. Zgodnie jednakże z art. 2 pkt 11 ustawy Pzp w ustawie jest mowa o
wykonawcy -należy przez to rozumiećosobęfizyczną, osobęprawnąalbo jednostkę
organizacyjnąnieposiadającąosobowości prawnej, która ubiega sięo udzielenie zamówienia
publicznego, złożyła ofertęlub zawarła umowęw sprawie zamówienia publicznego. Ustawa
wymienia zatem bardzo szeroki krąg podmiotów, które mogąbyćwykonawcąi nie nakłada
przy tym obowiązku dopuszczania do postępowania jedynie przedsiębiorców (choćw
praktyce to oni najczęściej sąwykonawcami zamówienia publicznego), a nawet warunek taki
należałoby uznaćza ograniczenie uczciwej konkurencji.
Do zawarcia jednakże umowy niezbędne jest występowanie dwóch niezależnych
podmiotów prawa zdolnych do zawarcia umowy.
W przedmiotowej sprawie ofertęzłożył Miejski Zarząd Dróg w Kielcach, który nie
posiada osobowości prawnej ani zdolności sądowej czy teżodrębnej zdolności kontraktowej,
a jest jedynie jednostkąbudżetowąGminy Kielce. Składający ofertęw stosunkach
cywilnoprawnych jedynie reprezentuje GminęKielce i w związku z powyższym jedynym
podmiotem, który może zawrzećumowęna wykonanie zamówienia oraz uczestniczyćw
postępowaniu może byćGmina Kielce jako jednostka samorządu terytorialnego. Nie
wyklucza to oczywiście reprezentowania jej przez Miejski Zarząd Dróg. Odwołujący się, jako
jednostka organizacyjna osoby prawnej, nie jest uprawniony do złożenia oferty i skutecznego
podpisania umowy z zamawiającym we własnym imieniu i na własnąrzecz.
Na marginesie dodał, iżon sam, jako jednostka organizacyjna osoby prawnej, działa
w obrocie prawnym i m.in. zawiera umowy w imieniu i na rzecz WojewództwaŚwiętokrzyskiego, nigdy zaśsamodzielnie.
W dniu 27 kwietnia 2009 roku odwołujący się, pismem złożonym w placówce
pocztowej operatora publicznego, wniósł odwołanie od rozstrzygnięcia protestu do Prezesa
Urzędu ZamówieńPublicznych.
Odwołujący sięzarzucił zamawiającemu naruszenie przepisu art. 2 pkt. 11 ustawy
Pzp poprzez uznanie,że odwołujący sięjako jednostka organizacyjna nieposiadająca
osobowości prawnej, ubiegająca sięo udzielenie zamówienia publicznego, nie jest
uprawniony do złożenia oferty i skutecznego podpisania umowy z zamawiającym oraz
naruszenie przepisu art. 89 ust. 1 pkt 8 ustawy poprzez uznanie,że znajduje on
zastosowanie w niniejszej sprawie jako podstawa prawna odrzucenia oferty Miejskiego
Zarządu Dróg w Kielcach.
W oparciu o wskazane zarzuty odwołujący sięwniósł o:
- unieważnienie czynności zamawiającego polegającej na odrzuceniu oferty
Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach,
- dokonanie powtórnego badania i oceny ofert,
-ponownego dokonania czynności wyboru oferty najkorzystniejszej.
Zdaniem odwołującego sięnie można zgodzićsięze stanowiskiem zamawiającego
wyrażonym w rozstrzygnięciu protestu, zgodnie z którym Miejski Zarząd Dróg w Kielcach,
jako jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej nie jest uprawniona do
złożenia oferty i podpisania umowy z zamawiającym.
Przede wszystkim do takiej interpretacji nie prowadzi literalna wykładnia definicji
wykonawcy zawarta w art. 2 pkt 11 ustawy Pzp. Ustawa w wymienionym przepisie zawiera
szerokądefinicję"wykonawcy". Wykonawcąjest każda osoba fizyczna, osoba prawna albo
jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.
Definicja ustawowa podkreśla jednocześnie,że status wykonawcy łączy sięzawsze z
pewnąformąuczestnictwa danego podmiotu w procedurze udzielania zamówienia
publicznego. W pierwszej fazie ubiegania sięo zamówienie, status wykonawcy będzie
przysługiwał każdemu podmiotowi, który zadeklaruje zamawiającemu chęćuzyskania
zamówienia, w kolejnym etapie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego status
wykonawcy przysługuje jedynie temu podmiotowi, który złożył ofertęw postępowaniu.
Natomiast po zakończeniu postępowania status wykonawcy przysługuje tylko temu
podmiotowi, który zawarł z zamawiającym umowęw sprawie zamówienia publicznego.
Mając, więc na uwadze literalnąwykładnięprzepisu art. 2 pkt 11 ustawy Pzp odwołujący się,
jako jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej posiada status wykonawcy
zgodnie z przepisami ustawy Pzp. Nie ulega wątpliwości i tego odwołujący sięnie
kwestionuje,że odwołujący sięnie ma osobowości prawnej ani teżzdolności sądowej, co
podnosi zamawiający w rozstrzygnięciu protestu, jako uzasadnienie odrzucenia oferty
odwołującego się. W postępowaniu sądowym w sprawach dotyczących przedmiotu
działalności odwołującego się, jako prawidłowo oznacza strona występuje Gmina Kielce -
Miejski Zarząd Dróg w Kielcach.
Natomiast przepisy ustawy Prawo zamówieńpublicznych stanowiąlex specialis do
przepisów kodeksu cywilnego. To stanowisko znajduje oparcie w brzmieniu przepisu art. 14
ustawy, zgodnie z którym do czynności podejmowanych przez zamawiającego i
wykonawców w postępowaniu o udzielenie zamówienia stosuje sięprzepisy ustawy z dnia
23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 z późniejszymi zmianami), jeżeli
przepisy ustawy nie stanowiąinaczej.
W szczególności ustawa Pzp zawiera w art. 2 pkt 11 ustawy Pzp definicję
wykonawcy, zgodnie, z którąwykonawcąmoże byćjednostka organizacyjna nieposiadająca
osobowości prawnej. Jest oczywistym,że dyrektor tej jednostki składa oświadczenia woli i
dokonuje czynności prawnych w imieniu Gminy Kielce w sprawach określonych statutem
Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach, ale w rozumieniu przepisów ustawy Prawo zamówień
publicznych Miejskiemu Zarządowi Dróg w Kielcach przysługuje status wykonawcy.
Mając powyższe rozważania na uwadze należy uznać,że Zamawiający odrzucając
ofertęodwołującego sięna podstawie przepisu art. 89 ust. 1 pkt 8 ustawy naruszył przepisy
tej ustawy. Zgodnie z art.89 ust. 1 pkt 8 ustawy zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jest
nieważna na podstawie odrębnych przepisów.
W przedmiotowej sprawie nie zachodząprzesłanki nieważności oferty na podstawie
odrębnych przepisów.
Odwołujący siępodniósł ponadto,że zamawiający nie wskazał w swoim
rozstrzygnięciu, jakie przepisy odrębne miał na uwadze, dokonując oceny oferty i w
konsekwencji odrzucając ją.
Dodatkowo odwołujący siępodkreślił,że za jego stanowiskiem przemawia fakt,że
wyjątkowo w niniejszej sprawie odwołujący sięwystąpił, jako wykonawca natomiast od
początku swej działalności, tj. od lat 90-tych funkcjonuje zgodnie z przepisami ustawy, jako
zamawiający i występuje jako Miejski Zarząd Dróg w Kielcach, a przecieżdefinicja
określająca krąg podmiotów, które zgodnie z ustawąsązamawiającymi jest tożsama z
kręgiem podmiotów wymienionych w definicji dotyczącej wykonawcy na gruncie przepisów
ustawy. Zamawiającym jest osoba fizyczna, osoba prawna albo jednostka organizacyjna
nieposiadająca osobowości prawnej obowiązana do stosowania ustawy.
Mając powyższe na uwadze odwołujący sięstwierdził,że zamawiający naruszył
przepisy ustawy w szczególności art. 189 ust. 1 pkt 8 w związku z art. 2 pkt 11 ustawy,
poprzez nieuzasadnione odrzucenie oferty odwołującego się.
Krajowa Izba Odwoławcza ustaliła, co następuje:
Miejski Zarząd Dróg w Kielcach jest jednostkąbudżetowąGminy Kielce, utworzoną
uchwałąnr 83/99 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 25 lutego 2009 roku.
Odwołujący sięzłożył ofertęw przedmiotowym postępowaniu, oferując cenęza
wykonanie zamówienia w wysokości 137.284,40 zł.
Zamawiający odrzucił ofertęodwołującego sięna podstawie art. 89 ust. 1 pkt 8
ustawy Pzp. W uzasadnieniu stwierdził, iżodwołujący sięnie jest uprawniony do
samodzielnego złożenia oferty i podpisania umowy z zamawiającym. Miejski Zarząd Dróg w
Kielcach nie posiada osobowości prawnej ani odrębnej zdolności kontraktowej, a jest jedynie
jednostkąbudżetowąGminy Kielce, która jest podmiotem mogącym uczestniczyćw
postępowaniu oraz zawrzećumowęna wykonanie zamówienia.
Zamawiający dokonał wyboru oferty najkorzystniejszej wykonawcy Laboratorium
Drogowe Wojciech Bogacki, 95-080 Tuszyn, Garbów, ul. Aleksandrówek 22, który
zaoferował najniższącenęspośród ofert nie podlegających odrzuceniu.
Na czynnośćodrzucenia oferty odwołujący sięzłożył protest, a następnie odwołanie
od rozstrzygnięcia protestu.
Skład orzekający Izby na rozprawie z udziałem właściwie umocowanych
pełnomocników stron, przeprowadził dowody z dokumentacji akt sprawy, w tym
specyfikacji istotnych warunków zamówienia i oferty Odwołującego się, nadto
rozważył stanowiska stron złożone do akt sprawy, zważył, co następuje:
Odwołanie jest niezasadne.
W pierwszej kolejności Izba ustaliła,że odwołujący sięposiada interes prawny w
złożeniuśrodków ochrony prawnej w rozumieniu art. 179 ust. 1 ustawy – Pzp. Odwołujący
sięzłożył bowiem ofertęz najniższąceną, w związku z czym, ewentualne wadliwe
odrzucenie jego oferty uniemożliwia mu uzyskanie przedmiotowego zamówienia.
Stosownie do art. 2 pkt 11 ustawy Pzp przez wykonawcęrozumiećnależy osobę
fizyczną, osobęprawnąalbo jednostkęorganizacyjnąnieposiadającąosobowości prawnej,
która ubiega sięo udzielenie zamówienia publicznego, złożyła ofertęlub zawarła umowęw
sprawie zamówienia publicznego.
Dokonując oceny, czy jednostka budżetowa posiada status wykonawcy w kontekście
wzmiankowanego przepisu, należy uwzględnićfakt, iżkażdy wykonawca, składający ofertę
w postępowaniu o zamówienie publiczne, musi posiadaćzdolnośćprawnąi zdolnośćdo
czynności prawnych. Zdolnośćprawna wynika z posiadanej osobowości prawnej lub z
przepis ustawy (art. 33¹ § 1 Kodeksu cywilnego). Definicjęjednostki budżetowej zawiera art.
20 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz.
2104 ze zmianami), zgodnie z którym jednostkami budżetowymi sątakie jednostki
organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywająswoje wydatki bezpośrednio z
budżetu, a pobrane dochody odprowadzająna rachunek odpowiednio dochodów budżetu
państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Z przepisów ustawy nie wynika
przyznanie tym jednostkom zdolności prawnej, wobec czego uznaćnależy,że jednostka
budżetowa nie jest wyposażona w atrybut zdolności prawnej oraz w konsekwencji w
zdolnośćdo czynności prawnych. W obrocie prawnym jednostki budżetowe funkcjonująjako
jednostki organizacyjne Skarbu Państwa (statio fisci) lub jednostki samorządu terytorialnego
(statio municipi). Stanowiąformęprawa budżetowego, a nie wykonywania działalności
gospodarczej i mimo wyodrębnienia organizacyjnego, majątkowego i finansowego, nie mają
osobowości prawnej. Korzystająnatomiast z osobowości prawnej Skarbu Państwa lub
jednostek samorządu terytorialnego. To zaśoznacza,że nie działająw imieniu własnym, nie
stanowiąsamoistnego podmiotu prawa i nie mogąbyćsamodzielnym podmiotem stosunku
cywilnoprawnego ani nie mogązaciągaćwe własnym imieniu praw i obowiązków (tak WSA
w wyroku z dnia 6 lipca 2005 roku, sygn. akt VI S.A./Wa 2083/04, LEX 190634).
Analogiczne stanowisko wyrażone zostało w uchwale RIO w Rzeszowie z dnia 10
czerwca 2003 roku, XXIV/3071/2003, „Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych” 2004, nr
1, poz. 24), stwierdzając,że samorządowe jednostki organizacyjne powiatu (jednostki
budżetowe i gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych powiatu) nie posiadają
samodzielności zarówno prawnej, jak i budżetowej. Sąone zatem powołane do
wykonywania budżetu powiatu, a nie do prowadzenia samodzielnej polityki budżetowej.
Wobec powyższego uznaćnależy,że w przedmiotowej sprawie ofertęzłożył podmiot,
który nie posiada osobowości prawnej i nie może samodzielnie zaciągaćpraw i obowiązków
we własnym imieniu i na własny rachunek. Tym samym decyzjęzamawiającego należy
uznaćza słuszną.
Z uwagi na powyższe należało orzec jak w sentencji wyroku.
O
kosztach
postępowania
orzeczono
stosownie
do
wyniku
postępowania
odwoławczego, na podstawie art. 191 ust. 6 i 7 ustawy – Prawo zamówieńpublicznych w zw.
z § 4 ust. 1 pkt 1, ust. 2 zd. 1 i ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 9
lipca 2007 r. w sprawie wysokości oraz sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz
rodzajów kosztów w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 128,
poz. 886 oraz Dz. U. z 2008 roku Nr 182, poz. 1122).
Stosownie do art. 194 i 195 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówieńpublicznych
(Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od dnia jego
doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Urzędu ZamówieńPublicznych
do Sądu Okręgowego w Kielcach.
Przewodniczący:
………………………………
Członkowie:
………………………………
………………………………
_________
*
niepotrzebne skreślić
Wcześniejsze orzeczenia:
- Sygn. akt KIO 263/15 z dnia 2015-12-23
- Sygn. akt KIO 245/15, KIO 305/15 z dnia 2015-03-04
- Sygn. akt KIO 270/15 z dnia 2015-03-03
- Sygn. akt KIO 273/15 z dnia 2015-02-27
- Sygn. akt KIO 267/15 z dnia 2015-02-27
