rodzaj: WYROK
data dokumentu: 2013-01-09
rok: 2011
data dokumentu: 2013-01-09
rok: 2011
Powiązane tematy:
- unieważnienie postępowania
- warunki udziału w postępowaniu o udzielnie zamówienia publicznego - wykluczanie wykonawcy, z którym dany zamawiający rozwiązał albo wypowiedział umowę albo od umowy odstąpił z powodu okoliczności, za które wykonawca ponosi odpowiedzialność, jeżeli rozwiązanie albo wypowiedzenie umowy albo odstąpienie od niej nastąpiło w okresie 3 lat przed wszczęciem postępowania, a wartość niezrealizowanego zamówienia wynosi co najmniej 5% wartości umowy
sygnatury akt.:
KIO 1629/11
KIO 1629/11
KIO 1643/11
Komisja w składzie:
Przewodniczący: Anna Packo, Katarzyna Prowadzisz, Marzena Teresa Ordysińska Protokolant: Paweł Nowosielski
Przewodniczący: Anna Packo, Katarzyna Prowadzisz, Marzena Teresa Ordysińska Protokolant: Paweł Nowosielski
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2011 r. i 7 stycznia 2013 r. ,w Warszawie,
odwołań wniesionych do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej:
A. w dniu 29 lipca 2011 r. przez wykonawcę FORPOSTA S.A. (dawniej Praxis Sp. z o.o.)
40-129 Katowice, ul. Misjonarzy Oblatów 11,
B. w dniu 1 sierpnia 2011 r. przez wykonawcę ABC Direct Contact Sp. z o. o., 05-270
Marki, ul. Słoneczna 3C
w postępowaniu prowadzonym przez
Pocztę Polską S.A. 00-940 Warszawa, ul. Rakowiecka 26
odwołań wniesionych do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej:
A. w dniu 29 lipca 2011 r. przez wykonawcę FORPOSTA S.A. (dawniej Praxis Sp. z o.o.)
40-129 Katowice, ul. Misjonarzy Oblatów 11,
B. w dniu 1 sierpnia 2011 r. przez wykonawcę ABC Direct Contact Sp. z o. o., 05-270
Marki, ul. Słoneczna 3C
w postępowaniu prowadzonym przez
Pocztę Polską S.A. 00-940 Warszawa, ul. Rakowiecka 26
orzeka:
1. uwzględnia oba odwołania i nakazuje zamawiającemu unieważnienie czynności
unieważnienia postępowania dla zadania nr 8 i 10 i nakazuje zamawiającemu
kontynuację postępowania zgodnie z obowiązującymi procedurami,
2. kosztami postępowania obciąża Pocztę Polską S.A. 00-940 Warszawa,
ul. Rakowiecka 26 i:
2.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr
(słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez FORPOSTA
S.A. (dawniej Praxis Sp. z o.o.) 40-129 Katowice, ul. Misjonarzy Oblatów 11
tytułem wpisu od odwołania,
2.2. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr
(słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez ABC Direct
Contact Sp. z o. o., 05-270 Marki, ul. Słoneczna 3C tytułem wpisu od
odwołania,
2.3. zasądza od Poczty Polskiej S.A. 00-940 Warszawa, ul. Rakowiecka 26 na rzecz
FORPOSTA S.A. (dawniej Praxis Sp. z o.o.) 40-129 Katowice, ul. Misjonarzy
Oblatów 11 kwotę 18 600 zł 00 gr (słownie: osiemnaście tysięcy sześćset
złotych zero groszy) stanowiącą koszty postępowania odwoławczego
poniesione z tytułu wpisu i wynagrodzenia pełnomocnika,
2.4. zasądza od Poczty Polskiej S.A. 00-940 Warszawa, ul. Rakowiecka 26 na rzecz
ABC Direct Contact Sp. z o. o. 05-270 Marki, ul. Słoneczna 3C kwotę 18 600 zł
00 gr (słownie: osiemnaście tysięcy sześćset złotych zero groszy) stanowiącą
koszty
postępowania
odwoławczego
poniesione
z
tytułu
wpisu
i wynagrodzenia pełnomocnika.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r. 113, poz. 759 ze zm.) na niniejszy wyrok – w terminie 7 dni
od dnia jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący: ……………………..…
……………………..…
……………………..…
Sygn. akt: KIO 1629/11
KIO 1643/11
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający – Poczta Polska S.A. prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia
publicznego na „doręczanie paczek pocztowych krajowych i zagranicznych, paczek
pocztowych Plus, przesyłek pobraniowych, paczek pocztowych przyjmowanych na
warunkach szczególnych” na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień
publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm.), w trybie przetargu
nieograniczonego.
Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane 17 maja 2011 r. w Dzienniku Urzędowym
Unii Europejskiej pod numerem 2011/S 94-154555, a wartość zamówienia jest większa niż
kwoty określone na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych.
odwołanie sygn. KIO 1629/11
27 lipca 2011 r. odwołujący – PRAXIS Sp. z o.o., obecnie Forposta S.A., wniósł odwołanie
od niezgodnej z przepisami czynności zamawiającego zarzucając mu naruszenie:
1. art. 93 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 93 ust. 1 pkt 7 oraz art. 146 ust. 1 i 6 ustawy Prawo
zamówień publicznych przez ich niewłaściwe zastosowanie w następstwie przyjęcia, że
postępowanie obarczone było niemożliwą do usunięcia wadą uniemożliwiającą zawarcie
niepodlegającej unieważnieniu umowy w sprawie zamówienia publicznego,
2. art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji
Rzeczypospolitej w zw. z Artykułem 2 oraz Artykułem 53 i 54 Traktatu podpisanego
w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. między Królestwem Belgii, Królestwem Danii,
Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką
Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem
Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem
Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami
Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką
Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty,
Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia
Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej,
Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej,
Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej oraz postanowień art. 53 ust. 3
dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r.
koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach
gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych w związku z art. 45 dyrektywy
2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie
koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy
i usługi poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż odwołujący winien zostać
wykluczony z postępowania w sytuacji, gdy odwołujący nie jest winny poważnego
wykroczenia zawodowego,
3. art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 2 ustawy
z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych,
4. art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych przez przeprowadzenie postępowania
o udzielenie zamówienia w sposób niezapewniający zachowania uczciwej konkurencji oraz
równego traktowania wykonawców,
5. innych przepisów wymienionych w treści uzasadnienia odwołania.
Odwołujący wniósł o:
1. uwzględnienie odwołania i nakazanie zamawiającemu unieważnienia czynności
unieważnienia postępowania,
2. zasądzenie od zamawiającego na rzecz odwołującego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu zarzutów odwołujący wskazał, iż złożył ofertę obejmującą zadania nr 1 – 7
i nr 9 – 12. 7 lipca 2011 r. zamawiający poinformował go o wyborze jego oferty na wykonanie
zadania nr 1, 2, 3, 5, 6, 7, 9, 10, 11 i 12. Wybór ten nie został zakwestionowany przez
żadnego z uczestników, a termin podpisania umowy wyznaczony został na 21 lipca 2011 r.
Jednak 21 lipca 2011 r. odwołujący został poinformowany o unieważnieniu przetargu
w oparciu o art. 93 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo zamówień publicznych z wyjaśnieniem, że
postępowanie obarczone jest niemożliwą do usunięcia wadą uniemożliwiającą zawarcie
niepodlegającej unieważnieniu umowy w sprawie zamówienia publicznego, gdyż wybrane
oferty złożone zostały przez firmy podlegające obligatoryjnemu wykluczeniu na podstawie
art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych. Zamawiający jednakże nie
wykluczył wykonawców na żadnym etapie postępowania, dokonał wyboru ich ofert,
a następnie unieważnił przetarg uznając, iż zawarcie umowy z wybranymi oferentami byłoby
obarczone wadą.
Zdaniem odwołującego brak było podstaw do unieważnienia postępowania.
Przesłanki unieważnienia postępowania nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
W odniesieniu do normy art. 93 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo zamówień publicznych oznacza to,
że wada tkwiąca w postępowaniu musi mieć tak doniosły charakter, że powoduje
bezwzględną nieważność umowy. Wyrażone w ust. 1 art. 146 ustawy Prawo zamówień
publicznych zastrzeżenie zastosowania odrębnych przepisów oznacza, że w innych
regulacjach mogły zostać przewidziane odmienne przesłanki nieważności umowy, nie
wymienione w ustawie oraz niezwiązane z naruszeniem przepisów ustawy stosowanych
w trakcie postępowania. Zatem przepis art. 93 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo zamówień
publicznych związany jest wyłącznie z przyczynami nieważności umowy, o których mowa
w art. 146 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, np. nie jest wadą postępowania
upływ terminu realizacji zamówienia określony w ofercie. W niniejszej sprawie nie zaistniała
żadna z przesłanek wskazanych w art. 146 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych,
natomiast ewentualne powstanie przesłanki określonej w art. 146 ust. 6 ustawy Prawo
zamówień publicznych nie powoduje nieważności umowy, a jedynie daje Prezesowi UZP
uprawnienie wystąpienia do sądu.
Brak też było podstaw do wykluczenia odwołującego.
Zamawiający stwierdził iż przetarg został unieważniony, gdyż odwołujący winien zostać
wykluczony na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych, który to
przepis nie może mieć zastosowania jako sprzeczny z prawem wspólnotowym
i z Konstytucją RP. Przepis ten został wprowadzony na mocy ustawy z dnia 25 lutego 2011 r.
o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych. Art. 2 tej ustawy stanowi, że do
postępowań o udzielenie zamówienia wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej
ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Postępowanie, którego dotyczy odwołanie, zostało wszczęte po wejściu w życie ustawy
z 25 lutego 2011 r. Odwołujący został zaskoczony nowelą wprowadzoną przez ustawodawcę
i nie mógł odpowiednio zabezpieczyć swoich interesów. W istocie bowiem nowela dotyczy
także stanów faktycznych, które istniały przed dniem jej wejścia w życie. Ponieważ do tej
pory nie było odpowiednika art. 24 ust. 1 pkt 1a, odwołujący nie kwestionował skuteczności
rozwiązania czy odstąpienia od umowy z nim przez zamawiającego, nie miał bowiem w tym
wystarczającego interesu prawnego. Ponadto ww. przepis przyznaje zamawiającemu zbyt
szerokie uprawnienia do kreowania sytuacji prawnej wykonawcy, który może zostać
wykluczony z postępowania na podstawie arbitralnej decyzji zamawiającego przy
jednoczesnym pozbawieniu wykonawcy prawa do obrony.
Przepis ten jest również sprzeczny z zasadą demokratycznego państwa prawnego i zasadą
niedziałania prawa wstecz. Zasada lex retro non agit oraz zasada ochrony praw słusznie
nabytych mają charakter zasad przedmiotowych, wyznaczających granicę ingerencji władzy
publicznej w sferę praw podmiotowych. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem
wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych
i niektórych innych aktów prawnych zasadą ogólną jest, że akty normatywne zawierające
przepisy powszechnie obowiązujące wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia.
Akt działa z mocą wsteczną, gdy początek jego stosowania ustalony został na czas
wcześniejszy niż ten, w którym akt został prawidłowo ogłoszony oraz gdy nakazuje stosować
ustanowione w nim normy prawne do zdarzeń (stanów rzeczy, zachowań), które miały
miejsce przed wejściem w życie aktu (w przeszłości) i z którymi prawo nie wiązało dotąd
skutków prawnych przewidzianych tymi normami. Taka sytuacja wystąpiła w przypadku art.
24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych.
Zasada ochrony praw nabytych głosi, że prawa podmiotowe słusznie nabyte w czasie
obowiązywania dawnego prawa trwają nadal pod rządami ustawy nowej, co wyrażono w art.
1 Konstytucji RP i polega na zakazie pozbawienia obywateli praw podmiotowych
i ekspektatyw ukształtowanych przez ustawy wydane w wyniku realizacji praw
podstawowych lub na zakazie ich ograniczania w stopniu naruszającym istotę danego prawa
bez pełnego ekwiwalentu praw (uprawnień) utraconych.
Zdaniem odwołującego Izba ma możliwość stwierdzenia niekonstytujności ww. przepisu bez
konieczności występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie ze
stanowiskiem Sądu Najwyższego: „jeżeli sąd nie decyduje się na wystąpienie do Trybunału
Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności rozporządzenia z Konstytucją lub
ustawą (na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym), to
odmawiając zastosowania przepisów tego rozporządzenia powinien samodzielnie
przeprowadzić szczegółową prawniczą analizę jego niekonstytucyjności lub niezgodności
z ustawą” (wyrok SN z dnia 5 lutego 2008 r., IIPK 150/07, OSNP 2009/7-8/94, wyrok SN
z dnia 7 kwietnia 1998 r., I PKN 90/98, OSNP 2000/1/6).
Poza tym art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych jest niezgodny z prawem
wspólnotowym mającym pierwszeństwo przed tą ustawą.
W dyrektywie 2004/18/WE kwalifikacja podmiotowa oparta jest na ogólnych predyspozycjach
wykonawcy, jego kondycji ekonomicznej i finansowej oraz zdolności zawodowej. Artykuł 44
dyrektywy stanowi, że zamówienia udziela się po zweryfikowaniu przez instytucję
zamawiającą predyspozycji wykonawców, którzy nie zostali wykluczeni zgodnie z art. 45 i 46,
na podstawie kryteriów dotyczących ich sytuacji ekonomicznej i finansowej, wiedzy lub
możliwości zawodowych i technicznych, o których mowa w art. 47 – 52.
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) stwierdził jasno, iż to do państwa
członkowskiego należy szczegółowe ustalenie podstaw wykluczenia w zakresie
predyspozycji wykonawcy, podczas gdy dyrektywa wskazuje jedynie odniesienia, zgodnie
z którymi kryteria te należy oceniać, zgodnie z jego prawem krajowym oraz
z uwzględnieniem prawa wspólnotowego. Przesłanki wykluczenia wykonawców wymienione
w dyrektywie klasycznej stanowią zamknięty katalog, co wskazano w orzeczeniu wydanym
10 lutego 1982 r. w sprawie 76/81 Transporoute.
Zgodnie z przepisami unijnymi wykonawca może zostać wykluczony, jeśli jest winny
poważnego wykroczenia zawodowego, udowodnionego dowolnymi środkami przez instytucje
zamawiające. Przesłanka ta nie wskazuje na prawomocny wyrok sądowy, więc gdy
naruszenie dotyczy przepisów prawa czy też kodeksów postępowania i jest złamaniem
prawa administracyjnego lub prowadzi do wszczęcia procedur dyscyplinarnych przez
organizacje zawodowe, jest wystarczającym powodem do wykluczenia. Przypadkami
naruszeń zawodowych zajmują się organizacje zawodowe, którym podlega dany zawód lub
profesja, nie zaś zamawiający. W zakresie, w jakim organizacje te mogą wydawać
oświadczenia lub certyfikaty potwierdzające prawidłowość postępowania, powinny one
stanowić akceptowalne dowody. Za przypadek „poważnego wykroczenia zawodowego” nie
można jednak uznać przypadków wykonawców, z którymi dany zamawiający rozwiązał albo
wypowiedział umowę w sprawie zamówienia publicznego albo odstąpił od umowy w sprawie
zamówienia publicznego, z powodu okoliczności, za które wykonawca ponosi
odpowiedzialność, jeżeli rozwiązanie albo wypowiedzenie umowy albo odstąpienie od niej
nastąpiło w okresie 3 lat przed wszczęciem postępowania, a wartość niezrealizowanego
zamówienia wyniosła co najmniej 5% wartości umowy. Wskazać należy, iż wielokrotnie
rozwiązanie lub odstąpienie od umowy może nastąpić z błahego, niezawinionego przez
wykonawcę powodu, a będzie podstawą do wykluczenia takiego wykonawcy z przetargów
przez okres 3 lat. Ponadto ta podstawa wykluczenia, zgodnie z dyrektywą, może zostać
zastosowana przez zamawiającego fakultatywnie, natomiast art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy
Prawo zamówień publicznych obliguje zamawiających do wykluczania wykonawców.
Istnieje wyraźna sprzeczność pomiędzy dyspozycją art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo
zamówień publicznych a prawem wspólnotowym, a zatem należy dać pierwszeństwo
postanowieniom dyrektywy przed postanowieniami ustawy Prawo zamówień publicznych.
odwołanie sygn. KIO 1643/11
1 sierpnia 2011 r. odwołanie wniósł również odwołujący – ABC Direct Contact Sp. z o.o.
zarzucając zamawiającemu naruszenie art. 93 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 1a
ustawy Prawo zamówień publicznych przez unieważnienie postępowania mimo nieistnienia
wady uniemożliwiającej zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy w sprawie
zamówienia publicznego oraz zaniechanie uzasadnienia istnienia przesłanki wykluczenia
odwołującego z postępowania, a tym samym zaniechanie uzasadnienia unieważnienia
postępowania.
Odwołujący wniósł o nakazanie zamawiającemu unieważnienia czynności unieważnienia
postępowania z dnia 21 lipca 2011 r. oraz zawarcia umowy z odwołującym dotyczącej części
nr 8 zamówienia, zgodnie z rozstrzygnięciem postępowania z 5 lipca 2011 r.
W uzasadnieniu odwołania odwołujący wskazał, że 21 lipca 2011 r. zamawiający unieważnił
postępowanie na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo zamówień publicznych jako
obarczone wadą uniemożliwiającą zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy
wskazując zaniechanie przed czynnością wyboru ofert wykluczenia odwołującego
z postępowania na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych.
W ocenie zamawiającego przesłanką wykluczenia jest uprzednie wypowiedzenie przez
zamawiającego umowy nr 40/7/08 z 30 września 2008 r. oraz odstąpienie od umowy CIOR
Wrocław/DZ/474/08 z 1 października 2008 r.
Zdarzenia te miały miejsce przed wejściem w życie art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo
zamówień publicznych, zatem zamawiający, wbrew zakazowi retroakcji, bezpodstawnie
zastosował względem odwołującego nowo obowiązujące przepisy pogarszając jego sytuację
prawną w stosunku do stanu poprzedniego. Wskutek tej decyzji odwołujący poniósł
nieprzewidziane wcześniej negatywne konsekwencje zdarzeń, których te zdarzenia w chwili
ich zaistnienia nie rodziły. W momencie wypowiedzenia i odstąpienia od umów odwołujący
nie mógł podjąć żadnych kroków zapobiegających jego ewentualnemu wykluczeniu
z przyszłych postępowań (np. zakwestionować odstąpienia i wypowiedzenia na drodze
sądowej), bowiem nie wiedział, że takie negatywne następstwa mogą go spotkać.
Na gruncie ustawy zasadniczej z 2 kwietnia 1997 r. ukształtował się pogląd, według którego
od organów stosujących prawo oczekuje się, by w pierwszej kolejności wykorzystywały taką
technikę wykładni ustawy, która pozostaje w zgodzie z Konstytucją, w celu wyeliminowania
nieprawidłowości w stosowaniu prawa. W takim przypadku organy stosujące prawo mają
obowiązek wybrać interpretację ustawy, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie
norm, zasad i wartości konstytucyjnych.
Zgodnie z zasadą lex retro non agit przy ustalaniu następstw prawnych zdarzeń, które miały
miejsce pod rządami dawnych norm, ale występują także w okresie po wejściu w życie nowej
normy, należy kwalifikować je według norm poprzednio obowiązujących. Zasada
nieretroakcji ma szczególne znaczenie w przypadku wejścia w życie przepisów
pogarszających sytuację prawną ich adresatów. Adresaci norm muszą mieć zapewniony
czas na przystosowanie się do zmienionych regulacji i bezpieczne podjęcie decyzji co do
dalszego postępowania, co jest szczególnie istotne, gdy nowe przepisy dotyczą działalności
gospodarczej, której swoboda jest gwarantowana przez przepisy konstytucyjne, bo
podejmowanie decyzji gospodarczych wymaga zwykle czasu, by uniknąć strat.
Art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych istotnie ograniczył prawo udziału
w postępowaniach o zamówienia publiczne tym podmiotom, które wcześniej współpracowały
z danym zamawiającym. Nowy przepis daje zamawiającemu możliwość wykluczenia
wykonawcy na podstawie uprzedniego samodzielnego i arbitralnego rozstrzygnięcia
zamawiającego o rozwiązaniu, odstąpieniu lub wypowiedzeniu umowy. Dotkliwa sankcja
w postaci zakazu udziału w postępowaniu nie jest poprzedzona żadną decyzją bezstronnego
organu. W przeciwieństwie do art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy, przesłanką wykluczenia nie jest już
ani wystąpienie szkody po stronie zamawiającego, ani zapadnięcie prawomocnego wyroku
sądu w przedmiocie nienależytego wykonania zamówienia.
Odwołujący z powodzeniem realizuje na rzecz Poczty Polskiej liczne umowy na doręczanie
paczek na terenie całego kraju. Wiedząc, że wskutek rozwiązania jednej z umów może
zostać pozbawiony możliwości zawarcia innych kontraktów z zamawiającym, odwołujący
zakwestionowałby podstawy rozwiązania umów. W chwili odstąpienia i wypowiedzenia obu
umów odwołujący miał świadomość, że wyłącznie wyrządzenie szkody przez wykonawcę
potwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu może pozbawić go prawa realizacji zamówień
publicznych w przyszłości. Odwołujący stoi jednocześnie na stanowisku, że w sposób
należyty wykonywał obydwie umowy i nie spowodował szkody po stronie zamawiającego,
tym samym nie było konieczności kwestionowania przez odwołującego na drodze prawnej
rozwiązania obydwu kontraktów. Decyzje biznesowe i prawne w związku z odstąpieniem
i wypowiedzeniem umów były podejmowane przez odwołującego z uwzględnieniem
aktualnego stanu prawnego i nie przewidywały jego istotnej zmiany pogarszającej sytuację
Spółki.
Bezprawność decyzji o unieważnieniu postępowania wynika także z faktu braku
uzasadnienia przez zamawiającego istnienia podstaw wykluczenia odwołującego
z postępowania. Ograniczył się on wyłącznie do przytoczenia treści art. 24 ust. 1 pkt 1a
ustawy Prawo zamówień publicznych oraz faktu odstąpienia i wypowiedzenia umów.
W treści pisma nie pojawiają się jednak żadne twierdzenia umożliwiające weryfikację
zasadności i skuteczności rozwiązania przez Pocztę ww. umów, a tym samym możliwości
wykluczenia odwołującego z postępowania. Z uzasadnienia do projektu nowelizacji wynika,
że ciężar dowiedzenia zasadności rozwiązania umów i faktu wykluczenia z postępowania
spoczywa na zamawiającym.
W odpowiedzi zamawiający wniósł o:
1. odrzucenie obu odwołań na podstawie art. 189 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo zamówień
publicznych, gdyż odwołanie zostało wniesione przez podmioty nieuprawnione oraz
orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie
2. w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie odwołań, oddalenie obu odwołań
jako bezzasadnych i orzeczenie o kosztach postępowania.
Zamawiający podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko o zaistnieniu podstaw do
wykluczenia obu wykonawców. Zamawiający wyjaśnił, że dokonanie wyboru obu ofert nastąpiło
omyłkowo, ze względu na brak informacji w chwili wyboru o podstawach do wykluczenia.
Zamawiający odniósł się też do podstaw faktycznych zaistnienia przesłanek wykluczenia
zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych, które jego
zdaniem wystąpiły, oraz opisał okoliczności rozwiązania umów. Wskazał też, że wykluczeni
wykonawcy w złożonych odwołaniach wskazują, iż zostali zaskoczeni nowelizacją wprowadzoną
przez ustawodawcę i nie mogli odpowiednio zabezpieczyć swoich interesów oraz nie kwestionowali
skuteczności rozwiązania, czy też odstąpienia od umowy, ze względu na brak w owym czasie
negatywnych konsekwencji dla dalszego udziału w przetargach, zatem pośrednio sami przyznają,
że wypełniła się wobec nich dyspozycja przepisu art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień
publicznych.
Natomiast co do zgodności art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych
z przepisami prawa unijnego zamawiający stwierdził, że jakkolwiek wykonawca kwestionuje
zgodność przepisu art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych z prawem
wspólnotowym i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, to zamawiający nie jest uprawniony
do wzruszania obowiązujących przepisów, lecz zobowiązany do ich przestrzegania. Zgodnie
z opiniami prawnymi oraz z drukiem sejmowym numer 3677, poselski projekt ustawy o zmianie
ustawy – Prawo zamówień publicznych jest zgodny z prawem Unii Europejskiej. Nowa przesłanka
wykluczenia została wprowadzona do polskiego prawodawstwa zgodnie z wszystkimi regułami
państwa prawa.
W oparciu o stan faktyczny ustalony na podstawie dokumentacji postępowania oraz
złożonych oświadczeń Izba ustaliła i zważyła, co następuje: oba odwołania zasługują
na uwzględnienie.
Na wstępie Izba stwierdziła, że nie zachodzi żadna z przesłanek skutkujących odrzuceniem
któregoś z odwołań, opisanych w art. 189 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych,
a odwołujący mają interes we wniesieniu odwołania w rozumieniu art. 179 ust. 1 i art. 180
ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych.
Izba uznała, że nie zachodzą wskazane przez zamawiającego przesłanki odrzucenia
odwołań. Zamawiający w zasadzie nie wykluczył odwołujących z postępowania uznając, że
z własnej inicjatywy nie może powtórzyć czynności w postępowaniu, a jedynie poinformował
odwołujących, iż zachodzą w stosunku do nich podstawy do wykluczenia. Z tego też względu
podniósł, że skoro wykonawcy nie zostali wykluczeni, nie mogą wnieść odwołania
i kwestionować czynności zamawiającego.
Izba nie zgadza się z powyższym poglądem. Zamawiający, skoro powziął przekonanie, że
wykonawcy podlegają wykluczeniu, powinien ich z postępowania wykluczyć i – niezależnie
od zastosowanego przez niego literalnego brzmienia informacji w tym zakresie – należy
uznać, że de facto odwołujących z postępowania wykluczył, bo taka instytucja została
przewidziana w ustawie Prawo zamówień publicznych. Tym samym odwołującym
przysługują wszystkie uprawnienia w zakresie środków ochrony prawnej przewidziane dla
podmiotów wykluczonych, jak też możliwość kwestionowania unieważnienia postępowania.
Przyjęcie przez zamawiającego tej niezwykłej konstrukcji poinformowania o zachodzących
podstawach do wykluczenia zamiast samego wykluczenia nie może bowiem skutkować
odebraniem odwołującym prawa do obrony swoich interesów. A ich interes niewątpliwie
doznał szkody w momencie utraty perspektyw zawarcia z zamawiającym umów.
Izba stwierdziła również, że stan faktyczny sprawy (postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego) nie jest sporny między stronami.
Unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest jedynie
konsekwencją sytuacji zaistniałej w postępowaniu, a realnym przedmiotem sporu pomiędzy
stronami jest zastosowanie art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych.
Przepis ten stanowi, że z postępowania o udzielenie zamówienia wyklucza się wykonawców,
z którymi dany zamawiający rozwiązał albo wypowiedział umowę w sprawie zamówienia
publicznego albo odstąpił od umowy w sprawie zamówienia publicznego, z powodu
okoliczności, za które wykonawca ponosi odpowiedzialność, jeżeli rozwiązanie albo
wypowiedzenie umowy albo odstąpienie od niej nastąpiło w okresie 3 lat przed wszczęciem
postępowania, a wartość niezrealizowanego zamówienia wyniosła co najmniej 5% wartości
umowy.
Izba nie podzieliła opinii odwołujących o niezgodności art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo
zamówień publicznych z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, w tym o złamaniu poprzez
jego wprowadzenie zasady lex retro non agit i ochrony praw nabytych.
Przepis art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych, choć bezspornie odwołuje
się do stanu faktycznego, który miał miejsce w przeszłości, przed wszczęciem postępowania
– a często również przed ustanowieniem samego przepisu – to jednak dotyczy nie tych
stanów rozwiązania, wypowiedzenia czy odstąpienia od umowy, lecz prowadzonego przez
zamawiającego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Zatem jego skutek
objawia się we wszczętych po wejściu w życie tego przepisu postępowaniach i wpływa nie
na przeszłe rozwiązanie, wypowiedzenie czy odstąpienie od umowy, lecz na wykluczenie
wykonawcy z prowadzonego „obecnie” postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
I choć z samego założenia wszystkie zainteresowane podmioty mogą ubiegać się
o udzielenie zamówienia publicznego, to nie istnieje generalna zasada ogólnie nabytego
i posiadanego przez wykonawców prawa do udziału w danym postępowaniu o udzielenie
zamówienia publicznego, która podlegałaby ochronie. Dlatego też w każdym postępowaniu
wykonawcy zgłaszają osobny akces i w każdym postępowaniu jest on w sposób konkretny
i indywidualny oceniany, a wykonawca zostaje przez danego zamawiającego w danym
postępowaniu dopuszczony do udziału lub nie.
Jednocześnie wprowadzając przepis art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień
publicznych ustawodawca musiał założyć, że korzystanie z możliwości rozwiązania,
wypowiedzenia czy odstąpienia od umowy przez zamawiającego będzie stosowane w
uzasadnionych wypadkach, a nie nadużywane i w związku z tym będzie badane i oceniane.
Nie jest to żadnym ustawowym novum, gdyż wszystkie swoje działania i decyzje podjęte
w ramach postępowania o udzielenie zamówienia zamawiający musi potrafić uzasadnić,
a w miarę potrzeby również poprzeć stosownymi dowodami.
W kwestii dowodowej w postępowaniu odwoławczym, przepis ten nie wprowadza żadnych
odstępstw od ogólnie przyjętej zasady dowodowej wyrażonej w art. 6 Kodeksu cywilnego
oraz art. 190 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, tj. iż ciężar udowodnienia faktu
spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne, a strony i uczestnicy
postępowania są obowiązani wskazywać dowody dla stwierdzenia faktów, z których
wywodzą skutki prawne.
Zatem, skoro zamawiający wywodzi, że prawidłowo wykluczył odwołujących, powinien tego
dowieść, tj. iż przesłanki wykluczenia wskazane w art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo
zamówień publicznych nastąpiły, a odwołujący, że zostali nieprawidłowo wykluczeni
i przesłanki te nie nastąpiły.
Niezależnie od powyższego Izba podzieliła wątpliwość odwołujących, czy brzmienie art. 24
ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych przystaje do treści art. 53 ust. 3 i art. 54
ust. 4 dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r.
koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach
gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych w zw. z art. 45 ust. 2
dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie
koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy
i usługi, w szczególności do przywołanego jako podstawa wprowadzenia art. 24 ust. 1 pkt 1a
ustawy Prawo zamówień publicznych art. 45 ust. 2 lit. d tej dyrektywy, który stanowi, że
z udziału w zamówieniu można wykluczyć każdego wykonawcę, który jest winny poważnego
wykroczenia zawodowego, udowodnionego dowolnymi środkami przez instytucje
zamawiające, a także z wielokrotnie wskazywaną przez Trybunał zasadą zakazu stosowania
automatyzmu i nieproporcjonalności przepisów przy wprowadzaniu przepisów krajowych.
W związku z powyższym Izba, postanowieniem z 30 sierpnia 2011 r., zwróciła się do
Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prejudycjalnymi.
W konsekwencji 13 grudnia 2012 r. Trybunał wydał wyrok w sprawie C-465/11, w którym
uznał, że: „1) Artykuł 45 ust. 2 akapit pierwszy lit. d) dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania
zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi należy interpretować w ten
sposób, że stoi on na przeszkodzie obowiązywaniu uregulowań krajowych stanowiących, że
poważne wykroczenie zawodowe, powodujące automatyczne wykluczenie danego
wykonawcy z trwającego postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego,
zachodzi, gdy z powodu okoliczności, za które wykonawca ten ponosi odpowiedzialność,
instytucja zamawiająca rozwiązała albo wypowiedziała wcześniejszą umowę w sprawie
zamówienia publicznego, albo odstąpiła od umowy w sprawie zamówienia publicznego
z danym wykonawcą, jeżeli rozwiązanie albo wypowiedzenie umowy, albo odstąpienie od
niej nastąpiło w okresie trzech lat przed wszczęciem postępowania w toku, a wartość
niezrealizowanego zamówienia wyniosła co najmniej 5% wartości umowy” oraz że
„2) Zasady i normy prawa Unii z zakresu zamówień publicznych nie uzasadniają tego, by
w imię ochrony interesu publicznego oraz słusznych interesów instytucji zamawiających, jak
również zachowania uczciwej konkurencji między wykonawcami, uregulowania krajowe,
takie jak uregulowania będące przedmiotem postępowania głównego, zobowiązywały
instytucję zamawiającą do automatycznego wykluczenia z postępowania w sprawie
udzielenia zamówienia publicznego wykonawcy w sytuacji takiej, o jakiej jest mowa
w odpowiedzi na pierwsze pytanie.”
Z powyższego wynika, że przepis art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych
w jego ustawowym, literalnym brzmieniu, jest niezgodny w prawem unijnym.
Jednak przepis ten nie został uchylony, podlega więc zastosowaniu. Jednocześnie, zgodnie
z przyjętymi zasadami, jego stosowanie powinno odbywać się z uwzględnieniem ww. wyroku
Trybunału, czyli przez tzw. wykładnię prounijną. Trybunał przedstawił pewne ramy tej
wykładni, z których wynika, że:
1. rozumienie art. 45 ust. 2 lit. d dyrektywy 2004/18/WE nie zostało narzucone przez
dyrektywę, lecz to państwa członkowskie określają, wyjaśniają i doprecyzowują warunki
wykonania tego przepisu zgodnie z przepisami prawa krajowego, jednak uwzględniając
przepisy prawa Unii (akapit 25. i 26. wyroku),
2. pojęcia „poważnego wykroczenia zawodowego” nie należy sprowadzać tylko do
naruszenia wąsko rozumianych norm deontologicznych obowiązujących w zawodzie
wykonywanym przez wykonawcę, które stwierdzane są przez organ dyscyplinarny
ustanowiony dla tego zawodu lub sąd, lecz obejmuje ono też wszelkie zawinione uchybienia,
które wpływają na wiarygodność zawodową danego wykonawcy; zatem niewykonanie
zobowiązań umownych również można uznać za wykroczenie zawodowe (akapit 27. – 29.
wyroku),
3. zatem pojęcie „poważnego wykroczenia” odnosi się co do zasady do zachowania
wykonawcy wykazującego zamiar uchybienia lub stosunkowo poważne niedbalstwo z jego
strony. Natomiast jakiekolwiek nieprawidłowe, niedokładne lub niskie jakościowo wykonanie
umowy lub jej części, które wykazuje niższe kompetencje zawodowe danego wykonawcy,
nie jest automatycznie równoważne z poważnym wykroczeniem (akapit 30. wyroku),
4. tak więc również nieprawidłowe, niedokładne czy niskie jakościowo wykonanie umowy lub
niskie kompetencje zawodowe danego wykonawcy mogą być uznawane za poważne
wykroczenie zawodowe, jednak nie w sposób automatyczny i nie „jakiekolwiek” niskie
kompetencje lub słaba jakość wykonania, lecz one także podlegają ocenie w kierunku
zamiaru uchybienia lub stopnia niedbalstwa takiego wykonawcy (akapit 30. wyroku),
5. w każdym bowiem z przypadków stwierdzenie zaistnienia „poważnego wykroczenia”
wymaga przeprowadzenia konkretnej i zindywidualizowanej oceny postawy danego
wykonawcy (akapit 31. wyroku),
6. pojęcia „poważnego wykroczenia” wykonawcy nie można zastępować pojęciem
„okoliczności, za które wykonawca ponosi odpowiedzialność”, które jest bardzo szerokie
i może obejmować sytuacje dalece wykraczające poza postawę danego wykonawcy
wykazującą zamiar uchybienia lub stosunkowo poważne niedbalstwo z jego strony (akapit
33. wyroku),
7. przekroczeniem uprawnień ustawodawcy krajowego było sformułowanie przepisu
zmuszającego
zamawiającego
do
automatycznego
wykluczania
wykonawców
i pozbawiającego zamawiającego możliwości dokonania oceny, dla każdego przypadku
oddzielnie, wagi uchybienia danego wykonawcy w związku z wykonaniem wcześniejszego
zamówienia (akapit 34. i 35. wyroku),
8. ustawodawcy krajowi nie mogą też wprowadzać własnych uregulowań, odmiennych od
unijnych przesłanek wykluczenia wykonawcy dotyczących cech zawodowych wykonawców
(akapit 38. i 39. wyroku).
Tym samym należy stwierdzić, że, podobnie jak wcześniej Izba w swoim zapytaniu, Trybunał
generalnie nie zanegował samej istoty przepisu, zwłaszcza możliwości uznania
wcześniejszego niewykonania i nienależytego wykonania umowy za podstawę wykluczenia
wykonawcy, lecz głównie dwa jego aspekty, tj. zbyt szerokie określenie podstaw
odpowiedzialności („okoliczności, za które wykonawca ponosi odpowiedzialność”) oraz
automatyzm stosowania przepisu (bez możliwości oceny stanu faktycznego przez
zamawiającego).
Zatem, w konsekwencji, zdaniem Izby, prowspólnotową wykładnię art. 24 ust. 1 pkt 1a
ustawy Prawo zamówień publicznych należy przeprowadzić w taki sposób, że przepis ten
należy odczytywać tak, jakby brzmiał:
„Z postępowania o udzielenie zamówienia wyklucza się wykonawców, z którymi dany
zamawiający rozwiązał albo wypowiedział umowę w sprawie zamówienia publicznego albo
odstąpił od umowy w sprawie zamówienia publicznego, z powodu zachowania wykonawcy
przy realizacji tej umowy wskazującego na zamiar uchybienia lub na stosunkowo poważne
niedbalstwo, jeżeli rozwiązanie albo wypowiedzenie umowy albo odstąpienie od niej
nastąpiło w okresie 3 lat przed wszczęciem postępowania, a wartość niezrealizowanego
zamówienia wyniosła co najmniej 5% wartości umowy, chyba że dokonana przez
zamawiającego ocena zachowania wykonawcy przy realizacji umowy wskazuje, że
wykluczenie takie nie jest uzasadnione.”
Wbrew założeniom poczynionym przy tworzeniu art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo
zamówień publicznych, przy takiej różnorodności stanów faktycznych, które mogą zaistnieć
przy wykonywaniu tak wielkiej liczby umów, nie da się uniknąć elementu oceny ze strony
zamawiającego – zarówno przy samym rozwiązywaniu, wypowiadaniu, odstąpieniu od
umowy, jak i przy kwalifikacji wykonawców w postępowaniu. Niezastąpione jest to również ze
względu na konieczność odniesienia ogólnych pojęć do indywidualnego stanu faktycznego,
czyli np. czym w danych warunkach jest „stosunkowo poważne niedbalstwo”, a czego
ustawodawca nie jest w stanie dokonać żadną definicją. Poza tym okoliczność ta (oceny
przez zamawiającego) wcale nie musi być niekorzystna dla wykonawców, na co pośrednio
zwrócił uwagę TSUE w akapicie 34. wyroku – a na pewno może być mniej niekorzystna niż
narzucanie zamawiającemu obowiązku takiego wykluczenia.
W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy i dla sytuacji stron w przedmiotowym
postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego orzeczenie TSUE może mieć realne
znaczenie jedynie dla zadania nr 8 i 10, których realizacja została przewidziana odpowiednio
do 21 i 31 lipca 2014 r. Dla zadania nr 8 początkowo został wybrany odwołujący – ABC
Direct Contact Sp. z o.o., a dla zadania nr 10 Forposta S.A. (Praxis Sp. z o.o.).
Ze stanowisk stron oraz przedstawionych przez nich dokumentów wynika, że wskazana
przez zamawiającego podstawa rozwiązania umów z odwołującymi się wykonawcami
potwierdziła się.
Wskazaną przez zamawiającego w przedstawionych Izbie dokumentach przyczyną
„odstąpienia w trybie natychmiastowym” od umowy nr CI/OR/OL/DZP/45/08 z 1 lipca 2008 r.
zawartej z odwołującym Forposta S.A. (Praxis Sp. z o.o.) było niewywiązywanie się przez
tego wykonawcę z terminowego podstawiania środków transportu, pobierania i rozliczania
paczek oraz ich doręczania.
Podobny powód, tj. niedostatecznej ilości i ładowności podstawianych pojazdów, ilości
pobranych do doręczeń paczek i przesyłek oraz zdawanie pobranych przesyłek bez próby
doręczenia, podał zamawiający w przypadku wypowiedzenia umowy nr CI/OR
Wrocław/ORZ/204/10 z 23 czerwca 2010 r. W ocenie zamawiającego stan ten wynikał
z faktu, że wykonawca nie dysponował odpowiednim potencjałem technicznym i osobowym
do wykonania zamówienia, a składając stosowne oświadczenia w ofercie wprowadził
zamawiającego w błąd.
Trzecią rozwiązaną umową była umowa nr CI/ORKr/CLORKr/356/08 z 18 września 2008 r.,
od której również zamawiający odstąpił z przyczyn leżących po stronie wykonawcy.
Zamawiający wskazał też, iż wykonawca w zasadzie nie kwestionował owego odstąpienia
i wypowiedzenia umowy, zaakceptował też naliczone kary umowne.
W trakcie postępowania odwoławczego odwołujący – Forposta S.A. (Praxis Sp. z o.o.), poza
zanegowaniem powyższego stanowiska zamawiającego, nie przedstawił jakiejkolwiek
przekonującej argumentacji ani żadnych dowodów wskazujących na to, że podjęta przez
zamawiającego decyzja o wypowiedzeniu czy odstąpieniu od umowy była niesłuszna.
W odniesieniu do odwołującego – ABC Direct Contact Sp. z o.o. zamawiający wskazał
następujące przyczyny wypowiedzenia umowy nr 40/7/08 z 30 września 2008 r.: wykonawca
świadczył usługę za pośrednictwem podwykonawcy nie informując o tym zamawiającego,
niezgodnie z § 1 ust. 6 tej umowy, przy zatrudnieniu przez owego podwykonawcę
nieuprawnionego doręczyciela nieposiadającego zaświadczenia z KRK o niekaralności, które
wykonawca zobowiązany był złożyć zgodnie z § 2 pkt 3 umowy, a w trakcie wykonywania
usługi przez owego doręczyciela doszło do zagarnięcia kwoty pobrania za przesyłkę
w wysokości 3.486 zł oraz zamiany zawartości w przesyłce z kwotą pobrania 1280 zł.
Odstępując od umowy nr CI/OR Wrocław/DZ/474/08 z 1 października 2008 r. zamawiający
wskazał, że wykonawca w ogóle nie przystąpił do realizacji umowy w dwóch zadaniach
(rejonach), w innych nie podstawiał wymaganej liczby samochodów, jak też samochodów
o wymaganej ładowności, przez co zamawiający musiał paczki rozwozić własnymi środkami
i na własny koszt zatrudniając dodatkowych pracowników tymczasowych. Według
zamawiającego pracownicy wykonawcy osiągali też bardzo niskie wskaźniki doręczania
paczek i przesyłek. Zdaniem zamawiającego wykonawca ten w ofercie poświadczył
nieprawdę, że dysponuje potencjałem technicznym i osobami zdolnymi do wykonania
przedmiotu zamówienia.
Zamawiający i odwołujący podczas rozprawy i w przedstawianych dokumentach usiłowali
obarczyć winą za zaistniały stan rzeczy stronę przeciwną, żaden z nich jednak nie
przedstawił kompletnego materiału dowodowego, w tym nawet pełnych treści wszystkich
umów, który Izba mogłaby ocenić bez wątpliwości. Znacząca części stanu faktycznego
(w tym stopnia zawinienia obu stron) odnosiła się również do działań lub zaniechań
poszczególnych
pracowników
obu
spółek
(zwłaszcza
szykanowania
doręczycieli
odwołującego przez pracowników Poczty we Wrocławiu), lecz na te okoliczności nie
przedstawiono dowodów czy to z dokumentów, czy to z zeznań świadków. Pozew o zapłatę
w postępowaniu upominawczym i sprzeciw od nakazu zapłaty to jednak wciąż są stanowiska
stron. Powołanej przez strony oceny dokonanej przez Sąd Rejonowy i Sąd Okręgowy we
Wrocławiu w wydanych przez nie wyrokach Izba nie mogła wziąć pod uwagę z powodu jej
braku (żadna ze stron nie przedstawiła odpisu orzeczeń, nie są one również powszechnie
dostępne). Poza tym Izba i tak zobowiązana jest przeprowadzić własną ocenę stanu
faktycznego sprawy i materiału dowodowego.
O ile korzystanie z podwykonawcy, brak informacji z KRK czy niepożądane zachowania
doręczycieli niewątpliwie są w różnym stopniu nienależytym wykonaniem umowy, to
jednocześnie nie można uznać ich bezwarunkowo za „poważne wykroczenie zawodowe”
wykonawcy w rozumieniu wskazanym przez TSUE. Co do czynów doręczycieli należy
wskazać, że również postanowienia umowy przewidywały, że takie zdarzenia mogą nastąpić,
co skutkowało m.in. obowiązkiem pokrycia przez wykonawcę wynikłych szkód – jak Izba
wywodzi ze stanowisk stron, odwołujący zaistniałe szkody pokrył, zatem w tym zakresie
z umowy się wywiązał.
Natomiast odwołujący – ABC Direct Contact Sp. z o.o. nie wykazał, że nieprawdziwy był
najpoważniejszy zarzut zamawiającego, tj. iż nie podstawiał odpowiedniej liczby
samochodów do rozwożenia paczek i tych paczek nie rozwoził, jak też, że w niektórych
rejonach w ogóle nie przystąpił do realizacji zamówienia, w związku z tym czynności te
zmuszony był wykonywać zamawiający na swój koszt. Przy tym nie był to zakres umowy,
który bez szkody dla jej realizacji mógł być wykonany w okresie późniejszym.
Tym samym w stosunku do owych wykonawców można by było przyjąć, że potwierdziły się
przyczyny wykluczenia opisane w art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych
po interpretacji dokonanej zgodnie z wykładnią TSUE.
Trybunał jednak zwrócił uwagę na jeszcze jedną okoliczność, już wskazaną powyżej, czyli
element oceny zamawiającego mający niwelować automatyzm nakazu wykluczenia
wykonawców wynikający z samego przepisu.
Jak wynika ze stanowiska zamawiającego, w chwili podejmowania decyzji o wykluczeniu
(tudzież o zachodzeniu przesłanek do wykluczenia) nie mając podstaw do dokonywania
takiej oceny, w stosunku do obu wykonawców kierował się wyłącznie zaistniałym faktem
wypowiedzenia i odstąpienia od umów.
Tym samym, wobec poglądu Trybunału, ocena zaistnienia przesłanek wykluczenia
z postępowania dla zadania nr 8 i 10 powinna być dokonana ponownie. W związku
z powyższym zamawiający powinien unieważnić czynność unieważnienia postępowania
o udzielenie zamówienia publicznego dla tych zadań, powtórzyć czynność badania i oceny
ofert dla tych zdań oraz podjąć dalsze czynności zgodnie z przyjętą procedurą.
W odniesieniu do pozostałych zadań założony w specyfikacji istotnych warunków
zamówienia i zadeklarowany w ofertach okres ich wykonywania już minął lub minie zanim
zamawiający będzie w stanie zawrzeć umowę. Zamawiający określił bowiem zakres
świadczenia jako doręczanie paczek pocztowych i przesyłek pobraniowych w konkretnym
okresie wskazując dokładne daty rozpoczęcia (w zależności od zadania 22 lipca lub
1 sierpnia 2011 r.) i zakończenia wykonania usługi (zadanie nr 4, 11 – 21 lipca 2012 r., nr
1, 9 – 31 lipca 2012 r., nr 5, 6, 7, 12 – 21 stycznia 2013 r., nr 2, 3 – 31 stycznia 2013 r., nr 8
– 21 lipca 2014 r., nr 10 – 31 lipca 2014 r.)
Tym samym dostarczanie paczek i przesyłek pobraniowych w tym okresie jest istotą
przedmiotu zamówienia i nie może być zastąpione dostarczaniem paczek i przesyłek
pobraniowych w roku 2013 i 2014 (byłoby to już inne zamówienie). Oczywiste jest też, że
usługa już nie zostanie zrealizowana w odniesieniu do przeszłości.
Zgodnie z art. 140 ustawy Prawo zamówień publicznych zakres świadczenia wykonawcy
wynikający z umowy musi być tożsamy z jego zobowiązaniem zawartym w ofercie, a umowa
podlega unieważnieniu w części wykraczającej poza określenie przedmiotu zamówienia
zawarte w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. (Takiego rygoru nie ma, gdy zakres
umowy jest węższy niż przedmiot zamówienia).
Z powyższego wynika, że zamawiający nie może już zawrzeć umów w zakresie zadań,
których termin wykonania minął, a zawarta umowa podlegałaby unieważnieniu.
Ziściła się więc przesłanka określona w art. 93 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo zamówień
publicznych, czyli podstawa unieważnienia zastosowana przez zamawiającego, nawet jeśli
nastąpiła z innych przyczyn niż wskazane przez zamawiającego. Tym samym dla zadań nr
1, 2, 3, 5, 6, 7, 9, 11 i 12 brak jest wpływu na wynik postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego, o którym mowa w art. 192 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych
i odwołanie nie może być uwzględnione.
W związku z powyższym Izba orzekła jak w sentencji.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 ustawy
Prawo zamówień publicznych, stosownie do wyniku postępowania, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt
2, § 3 i § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r.
w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów
w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238).
Przewodniczący: ………………….………
………………….………
………………….………
1. uwzględnia oba odwołania i nakazuje zamawiającemu unieważnienie czynności
unieważnienia postępowania dla zadania nr 8 i 10 i nakazuje zamawiającemu
kontynuację postępowania zgodnie z obowiązującymi procedurami,
2. kosztami postępowania obciąża Pocztę Polską S.A. 00-940 Warszawa,
ul. Rakowiecka 26 i:
2.1. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr
(słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez FORPOSTA
S.A. (dawniej Praxis Sp. z o.o.) 40-129 Katowice, ul. Misjonarzy Oblatów 11
tytułem wpisu od odwołania,
2.2. zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr
(słownie: piętnaście tysięcy złotych zero groszy) uiszczoną przez ABC Direct
Contact Sp. z o. o., 05-270 Marki, ul. Słoneczna 3C tytułem wpisu od
odwołania,
2.3. zasądza od Poczty Polskiej S.A. 00-940 Warszawa, ul. Rakowiecka 26 na rzecz
FORPOSTA S.A. (dawniej Praxis Sp. z o.o.) 40-129 Katowice, ul. Misjonarzy
Oblatów 11 kwotę 18 600 zł 00 gr (słownie: osiemnaście tysięcy sześćset
złotych zero groszy) stanowiącą koszty postępowania odwoławczego
poniesione z tytułu wpisu i wynagrodzenia pełnomocnika,
2.4. zasądza od Poczty Polskiej S.A. 00-940 Warszawa, ul. Rakowiecka 26 na rzecz
ABC Direct Contact Sp. z o. o. 05-270 Marki, ul. Słoneczna 3C kwotę 18 600 zł
00 gr (słownie: osiemnaście tysięcy sześćset złotych zero groszy) stanowiącą
koszty
postępowania
odwoławczego
poniesione
z
tytułu
wpisu
i wynagrodzenia pełnomocnika.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r. 113, poz. 759 ze zm.) na niniejszy wyrok – w terminie 7 dni
od dnia jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący: ……………………..…
……………………..…
……………………..…
Sygn. akt: KIO 1629/11
KIO 1643/11
U z a s a d n i e n i e
Zamawiający – Poczta Polska S.A. prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia
publicznego na „doręczanie paczek pocztowych krajowych i zagranicznych, paczek
pocztowych Plus, przesyłek pobraniowych, paczek pocztowych przyjmowanych na
warunkach szczególnych” na podstawie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień
publicznych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm.), w trybie przetargu
nieograniczonego.
Ogłoszenie o zamówieniu zostało opublikowane 17 maja 2011 r. w Dzienniku Urzędowym
Unii Europejskiej pod numerem 2011/S 94-154555, a wartość zamówienia jest większa niż
kwoty określone na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy Prawo zamówień publicznych.
odwołanie sygn. KIO 1629/11
27 lipca 2011 r. odwołujący – PRAXIS Sp. z o.o., obecnie Forposta S.A., wniósł odwołanie
od niezgodnej z przepisami czynności zamawiającego zarzucając mu naruszenie:
1. art. 93 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 93 ust. 1 pkt 7 oraz art. 146 ust. 1 i 6 ustawy Prawo
zamówień publicznych przez ich niewłaściwe zastosowanie w następstwie przyjęcia, że
postępowanie obarczone było niemożliwą do usunięcia wadą uniemożliwiającą zawarcie
niepodlegającej unieważnieniu umowy w sprawie zamówienia publicznego,
2. art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji
Rzeczypospolitej w zw. z Artykułem 2 oraz Artykułem 53 i 54 Traktatu podpisanego
w Atenach w dniu 16 kwietnia 2003 r. między Królestwem Belgii, Królestwem Danii,
Republiką Federalną Niemiec, Republiką Grecką, Królestwem Hiszpanii, Republiką
Francuską, Irlandią, Republiką Włoską, Wielkim Księstwem Luksemburga, Królestwem
Niderlandów, Republiką Austrii, Republiką Portugalską, Republiką Finlandii, Królestwem
Szwecji, Zjednoczonym Królestwem Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (Państwami
Członkowskimi Unii Europejskiej) a Republiką Czeską, Republiką Estońską, Republiką
Cypryjską, Republiką Łotewską, Republiką Litewską, Republiką Węgierską, Republiką Malty,
Rzecząpospolitą Polską, Republiką Słowenii, Republiką Słowacką dotyczący przystąpienia
Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej,
Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej,
Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej do Unii Europejskiej oraz postanowień art. 53 ust. 3
dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r.
koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach
gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych w związku z art. 45 dyrektywy
2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie
koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy
i usługi poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż odwołujący winien zostać
wykluczony z postępowania w sytuacji, gdy odwołujący nie jest winny poważnego
wykroczenia zawodowego,
3. art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 2 ustawy
z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych,
4. art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych przez przeprowadzenie postępowania
o udzielenie zamówienia w sposób niezapewniający zachowania uczciwej konkurencji oraz
równego traktowania wykonawców,
5. innych przepisów wymienionych w treści uzasadnienia odwołania.
Odwołujący wniósł o:
1. uwzględnienie odwołania i nakazanie zamawiającemu unieważnienia czynności
unieważnienia postępowania,
2. zasądzenie od zamawiającego na rzecz odwołującego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu zarzutów odwołujący wskazał, iż złożył ofertę obejmującą zadania nr 1 – 7
i nr 9 – 12. 7 lipca 2011 r. zamawiający poinformował go o wyborze jego oferty na wykonanie
zadania nr 1, 2, 3, 5, 6, 7, 9, 10, 11 i 12. Wybór ten nie został zakwestionowany przez
żadnego z uczestników, a termin podpisania umowy wyznaczony został na 21 lipca 2011 r.
Jednak 21 lipca 2011 r. odwołujący został poinformowany o unieważnieniu przetargu
w oparciu o art. 93 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo zamówień publicznych z wyjaśnieniem, że
postępowanie obarczone jest niemożliwą do usunięcia wadą uniemożliwiającą zawarcie
niepodlegającej unieważnieniu umowy w sprawie zamówienia publicznego, gdyż wybrane
oferty złożone zostały przez firmy podlegające obligatoryjnemu wykluczeniu na podstawie
art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych. Zamawiający jednakże nie
wykluczył wykonawców na żadnym etapie postępowania, dokonał wyboru ich ofert,
a następnie unieważnił przetarg uznając, iż zawarcie umowy z wybranymi oferentami byłoby
obarczone wadą.
Zdaniem odwołującego brak było podstaw do unieważnienia postępowania.
Przesłanki unieważnienia postępowania nie mogą być interpretowane rozszerzająco.
W odniesieniu do normy art. 93 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo zamówień publicznych oznacza to,
że wada tkwiąca w postępowaniu musi mieć tak doniosły charakter, że powoduje
bezwzględną nieważność umowy. Wyrażone w ust. 1 art. 146 ustawy Prawo zamówień
publicznych zastrzeżenie zastosowania odrębnych przepisów oznacza, że w innych
regulacjach mogły zostać przewidziane odmienne przesłanki nieważności umowy, nie
wymienione w ustawie oraz niezwiązane z naruszeniem przepisów ustawy stosowanych
w trakcie postępowania. Zatem przepis art. 93 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo zamówień
publicznych związany jest wyłącznie z przyczynami nieważności umowy, o których mowa
w art. 146 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, np. nie jest wadą postępowania
upływ terminu realizacji zamówienia określony w ofercie. W niniejszej sprawie nie zaistniała
żadna z przesłanek wskazanych w art. 146 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych,
natomiast ewentualne powstanie przesłanki określonej w art. 146 ust. 6 ustawy Prawo
zamówień publicznych nie powoduje nieważności umowy, a jedynie daje Prezesowi UZP
uprawnienie wystąpienia do sądu.
Brak też było podstaw do wykluczenia odwołującego.
Zamawiający stwierdził iż przetarg został unieważniony, gdyż odwołujący winien zostać
wykluczony na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych, który to
przepis nie może mieć zastosowania jako sprzeczny z prawem wspólnotowym
i z Konstytucją RP. Przepis ten został wprowadzony na mocy ustawy z dnia 25 lutego 2011 r.
o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych. Art. 2 tej ustawy stanowi, że do
postępowań o udzielenie zamówienia wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej
ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.
Postępowanie, którego dotyczy odwołanie, zostało wszczęte po wejściu w życie ustawy
z 25 lutego 2011 r. Odwołujący został zaskoczony nowelą wprowadzoną przez ustawodawcę
i nie mógł odpowiednio zabezpieczyć swoich interesów. W istocie bowiem nowela dotyczy
także stanów faktycznych, które istniały przed dniem jej wejścia w życie. Ponieważ do tej
pory nie było odpowiednika art. 24 ust. 1 pkt 1a, odwołujący nie kwestionował skuteczności
rozwiązania czy odstąpienia od umowy z nim przez zamawiającego, nie miał bowiem w tym
wystarczającego interesu prawnego. Ponadto ww. przepis przyznaje zamawiającemu zbyt
szerokie uprawnienia do kreowania sytuacji prawnej wykonawcy, który może zostać
wykluczony z postępowania na podstawie arbitralnej decyzji zamawiającego przy
jednoczesnym pozbawieniu wykonawcy prawa do obrony.
Przepis ten jest również sprzeczny z zasadą demokratycznego państwa prawnego i zasadą
niedziałania prawa wstecz. Zasada lex retro non agit oraz zasada ochrony praw słusznie
nabytych mają charakter zasad przedmiotowych, wyznaczających granicę ingerencji władzy
publicznej w sferę praw podmiotowych. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP warunkiem
wejścia w życie ustaw, rozporządzeń i aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie.
Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych
i niektórych innych aktów prawnych zasadą ogólną jest, że akty normatywne zawierające
przepisy powszechnie obowiązujące wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia.
Akt działa z mocą wsteczną, gdy początek jego stosowania ustalony został na czas
wcześniejszy niż ten, w którym akt został prawidłowo ogłoszony oraz gdy nakazuje stosować
ustanowione w nim normy prawne do zdarzeń (stanów rzeczy, zachowań), które miały
miejsce przed wejściem w życie aktu (w przeszłości) i z którymi prawo nie wiązało dotąd
skutków prawnych przewidzianych tymi normami. Taka sytuacja wystąpiła w przypadku art.
24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych.
Zasada ochrony praw nabytych głosi, że prawa podmiotowe słusznie nabyte w czasie
obowiązywania dawnego prawa trwają nadal pod rządami ustawy nowej, co wyrażono w art.
1 Konstytucji RP i polega na zakazie pozbawienia obywateli praw podmiotowych
i ekspektatyw ukształtowanych przez ustawy wydane w wyniku realizacji praw
podstawowych lub na zakazie ich ograniczania w stopniu naruszającym istotę danego prawa
bez pełnego ekwiwalentu praw (uprawnień) utraconych.
Zdaniem odwołującego Izba ma możliwość stwierdzenia niekonstytujności ww. przepisu bez
konieczności występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie ze
stanowiskiem Sądu Najwyższego: „jeżeli sąd nie decyduje się na wystąpienie do Trybunału
Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności rozporządzenia z Konstytucją lub
ustawą (na podstawie art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym), to
odmawiając zastosowania przepisów tego rozporządzenia powinien samodzielnie
przeprowadzić szczegółową prawniczą analizę jego niekonstytucyjności lub niezgodności
z ustawą” (wyrok SN z dnia 5 lutego 2008 r., IIPK 150/07, OSNP 2009/7-8/94, wyrok SN
z dnia 7 kwietnia 1998 r., I PKN 90/98, OSNP 2000/1/6).
Poza tym art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych jest niezgodny z prawem
wspólnotowym mającym pierwszeństwo przed tą ustawą.
W dyrektywie 2004/18/WE kwalifikacja podmiotowa oparta jest na ogólnych predyspozycjach
wykonawcy, jego kondycji ekonomicznej i finansowej oraz zdolności zawodowej. Artykuł 44
dyrektywy stanowi, że zamówienia udziela się po zweryfikowaniu przez instytucję
zamawiającą predyspozycji wykonawców, którzy nie zostali wykluczeni zgodnie z art. 45 i 46,
na podstawie kryteriów dotyczących ich sytuacji ekonomicznej i finansowej, wiedzy lub
możliwości zawodowych i technicznych, o których mowa w art. 47 – 52.
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) stwierdził jasno, iż to do państwa
członkowskiego należy szczegółowe ustalenie podstaw wykluczenia w zakresie
predyspozycji wykonawcy, podczas gdy dyrektywa wskazuje jedynie odniesienia, zgodnie
z którymi kryteria te należy oceniać, zgodnie z jego prawem krajowym oraz
z uwzględnieniem prawa wspólnotowego. Przesłanki wykluczenia wykonawców wymienione
w dyrektywie klasycznej stanowią zamknięty katalog, co wskazano w orzeczeniu wydanym
10 lutego 1982 r. w sprawie 76/81 Transporoute.
Zgodnie z przepisami unijnymi wykonawca może zostać wykluczony, jeśli jest winny
poważnego wykroczenia zawodowego, udowodnionego dowolnymi środkami przez instytucje
zamawiające. Przesłanka ta nie wskazuje na prawomocny wyrok sądowy, więc gdy
naruszenie dotyczy przepisów prawa czy też kodeksów postępowania i jest złamaniem
prawa administracyjnego lub prowadzi do wszczęcia procedur dyscyplinarnych przez
organizacje zawodowe, jest wystarczającym powodem do wykluczenia. Przypadkami
naruszeń zawodowych zajmują się organizacje zawodowe, którym podlega dany zawód lub
profesja, nie zaś zamawiający. W zakresie, w jakim organizacje te mogą wydawać
oświadczenia lub certyfikaty potwierdzające prawidłowość postępowania, powinny one
stanowić akceptowalne dowody. Za przypadek „poważnego wykroczenia zawodowego” nie
można jednak uznać przypadków wykonawców, z którymi dany zamawiający rozwiązał albo
wypowiedział umowę w sprawie zamówienia publicznego albo odstąpił od umowy w sprawie
zamówienia publicznego, z powodu okoliczności, za które wykonawca ponosi
odpowiedzialność, jeżeli rozwiązanie albo wypowiedzenie umowy albo odstąpienie od niej
nastąpiło w okresie 3 lat przed wszczęciem postępowania, a wartość niezrealizowanego
zamówienia wyniosła co najmniej 5% wartości umowy. Wskazać należy, iż wielokrotnie
rozwiązanie lub odstąpienie od umowy może nastąpić z błahego, niezawinionego przez
wykonawcę powodu, a będzie podstawą do wykluczenia takiego wykonawcy z przetargów
przez okres 3 lat. Ponadto ta podstawa wykluczenia, zgodnie z dyrektywą, może zostać
zastosowana przez zamawiającego fakultatywnie, natomiast art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy
Prawo zamówień publicznych obliguje zamawiających do wykluczania wykonawców.
Istnieje wyraźna sprzeczność pomiędzy dyspozycją art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo
zamówień publicznych a prawem wspólnotowym, a zatem należy dać pierwszeństwo
postanowieniom dyrektywy przed postanowieniami ustawy Prawo zamówień publicznych.
odwołanie sygn. KIO 1643/11
1 sierpnia 2011 r. odwołanie wniósł również odwołujący – ABC Direct Contact Sp. z o.o.
zarzucając zamawiającemu naruszenie art. 93 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 24 ust. 1 pkt 1a
ustawy Prawo zamówień publicznych przez unieważnienie postępowania mimo nieistnienia
wady uniemożliwiającej zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy w sprawie
zamówienia publicznego oraz zaniechanie uzasadnienia istnienia przesłanki wykluczenia
odwołującego z postępowania, a tym samym zaniechanie uzasadnienia unieważnienia
postępowania.
Odwołujący wniósł o nakazanie zamawiającemu unieważnienia czynności unieważnienia
postępowania z dnia 21 lipca 2011 r. oraz zawarcia umowy z odwołującym dotyczącej części
nr 8 zamówienia, zgodnie z rozstrzygnięciem postępowania z 5 lipca 2011 r.
W uzasadnieniu odwołania odwołujący wskazał, że 21 lipca 2011 r. zamawiający unieważnił
postępowanie na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo zamówień publicznych jako
obarczone wadą uniemożliwiającą zawarcie niepodlegającej unieważnieniu umowy
wskazując zaniechanie przed czynnością wyboru ofert wykluczenia odwołującego
z postępowania na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych.
W ocenie zamawiającego przesłanką wykluczenia jest uprzednie wypowiedzenie przez
zamawiającego umowy nr 40/7/08 z 30 września 2008 r. oraz odstąpienie od umowy CIOR
Wrocław/DZ/474/08 z 1 października 2008 r.
Zdarzenia te miały miejsce przed wejściem w życie art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo
zamówień publicznych, zatem zamawiający, wbrew zakazowi retroakcji, bezpodstawnie
zastosował względem odwołującego nowo obowiązujące przepisy pogarszając jego sytuację
prawną w stosunku do stanu poprzedniego. Wskutek tej decyzji odwołujący poniósł
nieprzewidziane wcześniej negatywne konsekwencje zdarzeń, których te zdarzenia w chwili
ich zaistnienia nie rodziły. W momencie wypowiedzenia i odstąpienia od umów odwołujący
nie mógł podjąć żadnych kroków zapobiegających jego ewentualnemu wykluczeniu
z przyszłych postępowań (np. zakwestionować odstąpienia i wypowiedzenia na drodze
sądowej), bowiem nie wiedział, że takie negatywne następstwa mogą go spotkać.
Na gruncie ustawy zasadniczej z 2 kwietnia 1997 r. ukształtował się pogląd, według którego
od organów stosujących prawo oczekuje się, by w pierwszej kolejności wykorzystywały taką
technikę wykładni ustawy, która pozostaje w zgodzie z Konstytucją, w celu wyeliminowania
nieprawidłowości w stosowaniu prawa. W takim przypadku organy stosujące prawo mają
obowiązek wybrać interpretację ustawy, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie
norm, zasad i wartości konstytucyjnych.
Zgodnie z zasadą lex retro non agit przy ustalaniu następstw prawnych zdarzeń, które miały
miejsce pod rządami dawnych norm, ale występują także w okresie po wejściu w życie nowej
normy, należy kwalifikować je według norm poprzednio obowiązujących. Zasada
nieretroakcji ma szczególne znaczenie w przypadku wejścia w życie przepisów
pogarszających sytuację prawną ich adresatów. Adresaci norm muszą mieć zapewniony
czas na przystosowanie się do zmienionych regulacji i bezpieczne podjęcie decyzji co do
dalszego postępowania, co jest szczególnie istotne, gdy nowe przepisy dotyczą działalności
gospodarczej, której swoboda jest gwarantowana przez przepisy konstytucyjne, bo
podejmowanie decyzji gospodarczych wymaga zwykle czasu, by uniknąć strat.
Art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych istotnie ograniczył prawo udziału
w postępowaniach o zamówienia publiczne tym podmiotom, które wcześniej współpracowały
z danym zamawiającym. Nowy przepis daje zamawiającemu możliwość wykluczenia
wykonawcy na podstawie uprzedniego samodzielnego i arbitralnego rozstrzygnięcia
zamawiającego o rozwiązaniu, odstąpieniu lub wypowiedzeniu umowy. Dotkliwa sankcja
w postaci zakazu udziału w postępowaniu nie jest poprzedzona żadną decyzją bezstronnego
organu. W przeciwieństwie do art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy, przesłanką wykluczenia nie jest już
ani wystąpienie szkody po stronie zamawiającego, ani zapadnięcie prawomocnego wyroku
sądu w przedmiocie nienależytego wykonania zamówienia.
Odwołujący z powodzeniem realizuje na rzecz Poczty Polskiej liczne umowy na doręczanie
paczek na terenie całego kraju. Wiedząc, że wskutek rozwiązania jednej z umów może
zostać pozbawiony możliwości zawarcia innych kontraktów z zamawiającym, odwołujący
zakwestionowałby podstawy rozwiązania umów. W chwili odstąpienia i wypowiedzenia obu
umów odwołujący miał świadomość, że wyłącznie wyrządzenie szkody przez wykonawcę
potwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu może pozbawić go prawa realizacji zamówień
publicznych w przyszłości. Odwołujący stoi jednocześnie na stanowisku, że w sposób
należyty wykonywał obydwie umowy i nie spowodował szkody po stronie zamawiającego,
tym samym nie było konieczności kwestionowania przez odwołującego na drodze prawnej
rozwiązania obydwu kontraktów. Decyzje biznesowe i prawne w związku z odstąpieniem
i wypowiedzeniem umów były podejmowane przez odwołującego z uwzględnieniem
aktualnego stanu prawnego i nie przewidywały jego istotnej zmiany pogarszającej sytuację
Spółki.
Bezprawność decyzji o unieważnieniu postępowania wynika także z faktu braku
uzasadnienia przez zamawiającego istnienia podstaw wykluczenia odwołującego
z postępowania. Ograniczył się on wyłącznie do przytoczenia treści art. 24 ust. 1 pkt 1a
ustawy Prawo zamówień publicznych oraz faktu odstąpienia i wypowiedzenia umów.
W treści pisma nie pojawiają się jednak żadne twierdzenia umożliwiające weryfikację
zasadności i skuteczności rozwiązania przez Pocztę ww. umów, a tym samym możliwości
wykluczenia odwołującego z postępowania. Z uzasadnienia do projektu nowelizacji wynika,
że ciężar dowiedzenia zasadności rozwiązania umów i faktu wykluczenia z postępowania
spoczywa na zamawiającym.
W odpowiedzi zamawiający wniósł o:
1. odrzucenie obu odwołań na podstawie art. 189 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo zamówień
publicznych, gdyż odwołanie zostało wniesione przez podmioty nieuprawnione oraz
orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie
2. w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie odwołań, oddalenie obu odwołań
jako bezzasadnych i orzeczenie o kosztach postępowania.
Zamawiający podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko o zaistnieniu podstaw do
wykluczenia obu wykonawców. Zamawiający wyjaśnił, że dokonanie wyboru obu ofert nastąpiło
omyłkowo, ze względu na brak informacji w chwili wyboru o podstawach do wykluczenia.
Zamawiający odniósł się też do podstaw faktycznych zaistnienia przesłanek wykluczenia
zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych, które jego
zdaniem wystąpiły, oraz opisał okoliczności rozwiązania umów. Wskazał też, że wykluczeni
wykonawcy w złożonych odwołaniach wskazują, iż zostali zaskoczeni nowelizacją wprowadzoną
przez ustawodawcę i nie mogli odpowiednio zabezpieczyć swoich interesów oraz nie kwestionowali
skuteczności rozwiązania, czy też odstąpienia od umowy, ze względu na brak w owym czasie
negatywnych konsekwencji dla dalszego udziału w przetargach, zatem pośrednio sami przyznają,
że wypełniła się wobec nich dyspozycja przepisu art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień
publicznych.
Natomiast co do zgodności art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych
z przepisami prawa unijnego zamawiający stwierdził, że jakkolwiek wykonawca kwestionuje
zgodność przepisu art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych z prawem
wspólnotowym i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, to zamawiający nie jest uprawniony
do wzruszania obowiązujących przepisów, lecz zobowiązany do ich przestrzegania. Zgodnie
z opiniami prawnymi oraz z drukiem sejmowym numer 3677, poselski projekt ustawy o zmianie
ustawy – Prawo zamówień publicznych jest zgodny z prawem Unii Europejskiej. Nowa przesłanka
wykluczenia została wprowadzona do polskiego prawodawstwa zgodnie z wszystkimi regułami
państwa prawa.
W oparciu o stan faktyczny ustalony na podstawie dokumentacji postępowania oraz
złożonych oświadczeń Izba ustaliła i zważyła, co następuje: oba odwołania zasługują
na uwzględnienie.
Na wstępie Izba stwierdziła, że nie zachodzi żadna z przesłanek skutkujących odrzuceniem
któregoś z odwołań, opisanych w art. 189 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych,
a odwołujący mają interes we wniesieniu odwołania w rozumieniu art. 179 ust. 1 i art. 180
ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych.
Izba uznała, że nie zachodzą wskazane przez zamawiającego przesłanki odrzucenia
odwołań. Zamawiający w zasadzie nie wykluczył odwołujących z postępowania uznając, że
z własnej inicjatywy nie może powtórzyć czynności w postępowaniu, a jedynie poinformował
odwołujących, iż zachodzą w stosunku do nich podstawy do wykluczenia. Z tego też względu
podniósł, że skoro wykonawcy nie zostali wykluczeni, nie mogą wnieść odwołania
i kwestionować czynności zamawiającego.
Izba nie zgadza się z powyższym poglądem. Zamawiający, skoro powziął przekonanie, że
wykonawcy podlegają wykluczeniu, powinien ich z postępowania wykluczyć i – niezależnie
od zastosowanego przez niego literalnego brzmienia informacji w tym zakresie – należy
uznać, że de facto odwołujących z postępowania wykluczył, bo taka instytucja została
przewidziana w ustawie Prawo zamówień publicznych. Tym samym odwołującym
przysługują wszystkie uprawnienia w zakresie środków ochrony prawnej przewidziane dla
podmiotów wykluczonych, jak też możliwość kwestionowania unieważnienia postępowania.
Przyjęcie przez zamawiającego tej niezwykłej konstrukcji poinformowania o zachodzących
podstawach do wykluczenia zamiast samego wykluczenia nie może bowiem skutkować
odebraniem odwołującym prawa do obrony swoich interesów. A ich interes niewątpliwie
doznał szkody w momencie utraty perspektyw zawarcia z zamawiającym umów.
Izba stwierdziła również, że stan faktyczny sprawy (postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego) nie jest sporny między stronami.
Unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest jedynie
konsekwencją sytuacji zaistniałej w postępowaniu, a realnym przedmiotem sporu pomiędzy
stronami jest zastosowanie art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych.
Przepis ten stanowi, że z postępowania o udzielenie zamówienia wyklucza się wykonawców,
z którymi dany zamawiający rozwiązał albo wypowiedział umowę w sprawie zamówienia
publicznego albo odstąpił od umowy w sprawie zamówienia publicznego, z powodu
okoliczności, za które wykonawca ponosi odpowiedzialność, jeżeli rozwiązanie albo
wypowiedzenie umowy albo odstąpienie od niej nastąpiło w okresie 3 lat przed wszczęciem
postępowania, a wartość niezrealizowanego zamówienia wyniosła co najmniej 5% wartości
umowy.
Izba nie podzieliła opinii odwołujących o niezgodności art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo
zamówień publicznych z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, w tym o złamaniu poprzez
jego wprowadzenie zasady lex retro non agit i ochrony praw nabytych.
Przepis art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych, choć bezspornie odwołuje
się do stanu faktycznego, który miał miejsce w przeszłości, przed wszczęciem postępowania
– a często również przed ustanowieniem samego przepisu – to jednak dotyczy nie tych
stanów rozwiązania, wypowiedzenia czy odstąpienia od umowy, lecz prowadzonego przez
zamawiającego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Zatem jego skutek
objawia się we wszczętych po wejściu w życie tego przepisu postępowaniach i wpływa nie
na przeszłe rozwiązanie, wypowiedzenie czy odstąpienie od umowy, lecz na wykluczenie
wykonawcy z prowadzonego „obecnie” postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
I choć z samego założenia wszystkie zainteresowane podmioty mogą ubiegać się
o udzielenie zamówienia publicznego, to nie istnieje generalna zasada ogólnie nabytego
i posiadanego przez wykonawców prawa do udziału w danym postępowaniu o udzielenie
zamówienia publicznego, która podlegałaby ochronie. Dlatego też w każdym postępowaniu
wykonawcy zgłaszają osobny akces i w każdym postępowaniu jest on w sposób konkretny
i indywidualny oceniany, a wykonawca zostaje przez danego zamawiającego w danym
postępowaniu dopuszczony do udziału lub nie.
Jednocześnie wprowadzając przepis art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień
publicznych ustawodawca musiał założyć, że korzystanie z możliwości rozwiązania,
wypowiedzenia czy odstąpienia od umowy przez zamawiającego będzie stosowane w
uzasadnionych wypadkach, a nie nadużywane i w związku z tym będzie badane i oceniane.
Nie jest to żadnym ustawowym novum, gdyż wszystkie swoje działania i decyzje podjęte
w ramach postępowania o udzielenie zamówienia zamawiający musi potrafić uzasadnić,
a w miarę potrzeby również poprzeć stosownymi dowodami.
W kwestii dowodowej w postępowaniu odwoławczym, przepis ten nie wprowadza żadnych
odstępstw od ogólnie przyjętej zasady dowodowej wyrażonej w art. 6 Kodeksu cywilnego
oraz art. 190 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, tj. iż ciężar udowodnienia faktu
spoczywa na osobie, która z faktu tego wywodzi skutki prawne, a strony i uczestnicy
postępowania są obowiązani wskazywać dowody dla stwierdzenia faktów, z których
wywodzą skutki prawne.
Zatem, skoro zamawiający wywodzi, że prawidłowo wykluczył odwołujących, powinien tego
dowieść, tj. iż przesłanki wykluczenia wskazane w art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo
zamówień publicznych nastąpiły, a odwołujący, że zostali nieprawidłowo wykluczeni
i przesłanki te nie nastąpiły.
Niezależnie od powyższego Izba podzieliła wątpliwość odwołujących, czy brzmienie art. 24
ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych przystaje do treści art. 53 ust. 3 i art. 54
ust. 4 dyrektywy 2004/17/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r.
koordynującej procedury udzielania zamówień przez podmioty działające w sektorach
gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych w zw. z art. 45 ust. 2
dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie
koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy
i usługi, w szczególności do przywołanego jako podstawa wprowadzenia art. 24 ust. 1 pkt 1a
ustawy Prawo zamówień publicznych art. 45 ust. 2 lit. d tej dyrektywy, który stanowi, że
z udziału w zamówieniu można wykluczyć każdego wykonawcę, który jest winny poważnego
wykroczenia zawodowego, udowodnionego dowolnymi środkami przez instytucje
zamawiające, a także z wielokrotnie wskazywaną przez Trybunał zasadą zakazu stosowania
automatyzmu i nieproporcjonalności przepisów przy wprowadzaniu przepisów krajowych.
W związku z powyższym Izba, postanowieniem z 30 sierpnia 2011 r., zwróciła się do
Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prejudycjalnymi.
W konsekwencji 13 grudnia 2012 r. Trybunał wydał wyrok w sprawie C-465/11, w którym
uznał, że: „1) Artykuł 45 ust. 2 akapit pierwszy lit. d) dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania
zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi należy interpretować w ten
sposób, że stoi on na przeszkodzie obowiązywaniu uregulowań krajowych stanowiących, że
poważne wykroczenie zawodowe, powodujące automatyczne wykluczenie danego
wykonawcy z trwającego postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego,
zachodzi, gdy z powodu okoliczności, za które wykonawca ten ponosi odpowiedzialność,
instytucja zamawiająca rozwiązała albo wypowiedziała wcześniejszą umowę w sprawie
zamówienia publicznego, albo odstąpiła od umowy w sprawie zamówienia publicznego
z danym wykonawcą, jeżeli rozwiązanie albo wypowiedzenie umowy, albo odstąpienie od
niej nastąpiło w okresie trzech lat przed wszczęciem postępowania w toku, a wartość
niezrealizowanego zamówienia wyniosła co najmniej 5% wartości umowy” oraz że
„2) Zasady i normy prawa Unii z zakresu zamówień publicznych nie uzasadniają tego, by
w imię ochrony interesu publicznego oraz słusznych interesów instytucji zamawiających, jak
również zachowania uczciwej konkurencji między wykonawcami, uregulowania krajowe,
takie jak uregulowania będące przedmiotem postępowania głównego, zobowiązywały
instytucję zamawiającą do automatycznego wykluczenia z postępowania w sprawie
udzielenia zamówienia publicznego wykonawcy w sytuacji takiej, o jakiej jest mowa
w odpowiedzi na pierwsze pytanie.”
Z powyższego wynika, że przepis art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych
w jego ustawowym, literalnym brzmieniu, jest niezgodny w prawem unijnym.
Jednak przepis ten nie został uchylony, podlega więc zastosowaniu. Jednocześnie, zgodnie
z przyjętymi zasadami, jego stosowanie powinno odbywać się z uwzględnieniem ww. wyroku
Trybunału, czyli przez tzw. wykładnię prounijną. Trybunał przedstawił pewne ramy tej
wykładni, z których wynika, że:
1. rozumienie art. 45 ust. 2 lit. d dyrektywy 2004/18/WE nie zostało narzucone przez
dyrektywę, lecz to państwa członkowskie określają, wyjaśniają i doprecyzowują warunki
wykonania tego przepisu zgodnie z przepisami prawa krajowego, jednak uwzględniając
przepisy prawa Unii (akapit 25. i 26. wyroku),
2. pojęcia „poważnego wykroczenia zawodowego” nie należy sprowadzać tylko do
naruszenia wąsko rozumianych norm deontologicznych obowiązujących w zawodzie
wykonywanym przez wykonawcę, które stwierdzane są przez organ dyscyplinarny
ustanowiony dla tego zawodu lub sąd, lecz obejmuje ono też wszelkie zawinione uchybienia,
które wpływają na wiarygodność zawodową danego wykonawcy; zatem niewykonanie
zobowiązań umownych również można uznać za wykroczenie zawodowe (akapit 27. – 29.
wyroku),
3. zatem pojęcie „poważnego wykroczenia” odnosi się co do zasady do zachowania
wykonawcy wykazującego zamiar uchybienia lub stosunkowo poważne niedbalstwo z jego
strony. Natomiast jakiekolwiek nieprawidłowe, niedokładne lub niskie jakościowo wykonanie
umowy lub jej części, które wykazuje niższe kompetencje zawodowe danego wykonawcy,
nie jest automatycznie równoważne z poważnym wykroczeniem (akapit 30. wyroku),
4. tak więc również nieprawidłowe, niedokładne czy niskie jakościowo wykonanie umowy lub
niskie kompetencje zawodowe danego wykonawcy mogą być uznawane za poważne
wykroczenie zawodowe, jednak nie w sposób automatyczny i nie „jakiekolwiek” niskie
kompetencje lub słaba jakość wykonania, lecz one także podlegają ocenie w kierunku
zamiaru uchybienia lub stopnia niedbalstwa takiego wykonawcy (akapit 30. wyroku),
5. w każdym bowiem z przypadków stwierdzenie zaistnienia „poważnego wykroczenia”
wymaga przeprowadzenia konkretnej i zindywidualizowanej oceny postawy danego
wykonawcy (akapit 31. wyroku),
6. pojęcia „poważnego wykroczenia” wykonawcy nie można zastępować pojęciem
„okoliczności, za które wykonawca ponosi odpowiedzialność”, które jest bardzo szerokie
i może obejmować sytuacje dalece wykraczające poza postawę danego wykonawcy
wykazującą zamiar uchybienia lub stosunkowo poważne niedbalstwo z jego strony (akapit
33. wyroku),
7. przekroczeniem uprawnień ustawodawcy krajowego było sformułowanie przepisu
zmuszającego
zamawiającego
do
automatycznego
wykluczania
wykonawców
i pozbawiającego zamawiającego możliwości dokonania oceny, dla każdego przypadku
oddzielnie, wagi uchybienia danego wykonawcy w związku z wykonaniem wcześniejszego
zamówienia (akapit 34. i 35. wyroku),
8. ustawodawcy krajowi nie mogą też wprowadzać własnych uregulowań, odmiennych od
unijnych przesłanek wykluczenia wykonawcy dotyczących cech zawodowych wykonawców
(akapit 38. i 39. wyroku).
Tym samym należy stwierdzić, że, podobnie jak wcześniej Izba w swoim zapytaniu, Trybunał
generalnie nie zanegował samej istoty przepisu, zwłaszcza możliwości uznania
wcześniejszego niewykonania i nienależytego wykonania umowy za podstawę wykluczenia
wykonawcy, lecz głównie dwa jego aspekty, tj. zbyt szerokie określenie podstaw
odpowiedzialności („okoliczności, za które wykonawca ponosi odpowiedzialność”) oraz
automatyzm stosowania przepisu (bez możliwości oceny stanu faktycznego przez
zamawiającego).
Zatem, w konsekwencji, zdaniem Izby, prowspólnotową wykładnię art. 24 ust. 1 pkt 1a
ustawy Prawo zamówień publicznych należy przeprowadzić w taki sposób, że przepis ten
należy odczytywać tak, jakby brzmiał:
„Z postępowania o udzielenie zamówienia wyklucza się wykonawców, z którymi dany
zamawiający rozwiązał albo wypowiedział umowę w sprawie zamówienia publicznego albo
odstąpił od umowy w sprawie zamówienia publicznego, z powodu zachowania wykonawcy
przy realizacji tej umowy wskazującego na zamiar uchybienia lub na stosunkowo poważne
niedbalstwo, jeżeli rozwiązanie albo wypowiedzenie umowy albo odstąpienie od niej
nastąpiło w okresie 3 lat przed wszczęciem postępowania, a wartość niezrealizowanego
zamówienia wyniosła co najmniej 5% wartości umowy, chyba że dokonana przez
zamawiającego ocena zachowania wykonawcy przy realizacji umowy wskazuje, że
wykluczenie takie nie jest uzasadnione.”
Wbrew założeniom poczynionym przy tworzeniu art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo
zamówień publicznych, przy takiej różnorodności stanów faktycznych, które mogą zaistnieć
przy wykonywaniu tak wielkiej liczby umów, nie da się uniknąć elementu oceny ze strony
zamawiającego – zarówno przy samym rozwiązywaniu, wypowiadaniu, odstąpieniu od
umowy, jak i przy kwalifikacji wykonawców w postępowaniu. Niezastąpione jest to również ze
względu na konieczność odniesienia ogólnych pojęć do indywidualnego stanu faktycznego,
czyli np. czym w danych warunkach jest „stosunkowo poważne niedbalstwo”, a czego
ustawodawca nie jest w stanie dokonać żadną definicją. Poza tym okoliczność ta (oceny
przez zamawiającego) wcale nie musi być niekorzystna dla wykonawców, na co pośrednio
zwrócił uwagę TSUE w akapicie 34. wyroku – a na pewno może być mniej niekorzystna niż
narzucanie zamawiającemu obowiązku takiego wykluczenia.
W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy i dla sytuacji stron w przedmiotowym
postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego orzeczenie TSUE może mieć realne
znaczenie jedynie dla zadania nr 8 i 10, których realizacja została przewidziana odpowiednio
do 21 i 31 lipca 2014 r. Dla zadania nr 8 początkowo został wybrany odwołujący – ABC
Direct Contact Sp. z o.o., a dla zadania nr 10 Forposta S.A. (Praxis Sp. z o.o.).
Ze stanowisk stron oraz przedstawionych przez nich dokumentów wynika, że wskazana
przez zamawiającego podstawa rozwiązania umów z odwołującymi się wykonawcami
potwierdziła się.
Wskazaną przez zamawiającego w przedstawionych Izbie dokumentach przyczyną
„odstąpienia w trybie natychmiastowym” od umowy nr CI/OR/OL/DZP/45/08 z 1 lipca 2008 r.
zawartej z odwołującym Forposta S.A. (Praxis Sp. z o.o.) było niewywiązywanie się przez
tego wykonawcę z terminowego podstawiania środków transportu, pobierania i rozliczania
paczek oraz ich doręczania.
Podobny powód, tj. niedostatecznej ilości i ładowności podstawianych pojazdów, ilości
pobranych do doręczeń paczek i przesyłek oraz zdawanie pobranych przesyłek bez próby
doręczenia, podał zamawiający w przypadku wypowiedzenia umowy nr CI/OR
Wrocław/ORZ/204/10 z 23 czerwca 2010 r. W ocenie zamawiającego stan ten wynikał
z faktu, że wykonawca nie dysponował odpowiednim potencjałem technicznym i osobowym
do wykonania zamówienia, a składając stosowne oświadczenia w ofercie wprowadził
zamawiającego w błąd.
Trzecią rozwiązaną umową była umowa nr CI/ORKr/CLORKr/356/08 z 18 września 2008 r.,
od której również zamawiający odstąpił z przyczyn leżących po stronie wykonawcy.
Zamawiający wskazał też, iż wykonawca w zasadzie nie kwestionował owego odstąpienia
i wypowiedzenia umowy, zaakceptował też naliczone kary umowne.
W trakcie postępowania odwoławczego odwołujący – Forposta S.A. (Praxis Sp. z o.o.), poza
zanegowaniem powyższego stanowiska zamawiającego, nie przedstawił jakiejkolwiek
przekonującej argumentacji ani żadnych dowodów wskazujących na to, że podjęta przez
zamawiającego decyzja o wypowiedzeniu czy odstąpieniu od umowy była niesłuszna.
W odniesieniu do odwołującego – ABC Direct Contact Sp. z o.o. zamawiający wskazał
następujące przyczyny wypowiedzenia umowy nr 40/7/08 z 30 września 2008 r.: wykonawca
świadczył usługę za pośrednictwem podwykonawcy nie informując o tym zamawiającego,
niezgodnie z § 1 ust. 6 tej umowy, przy zatrudnieniu przez owego podwykonawcę
nieuprawnionego doręczyciela nieposiadającego zaświadczenia z KRK o niekaralności, które
wykonawca zobowiązany był złożyć zgodnie z § 2 pkt 3 umowy, a w trakcie wykonywania
usługi przez owego doręczyciela doszło do zagarnięcia kwoty pobrania za przesyłkę
w wysokości 3.486 zł oraz zamiany zawartości w przesyłce z kwotą pobrania 1280 zł.
Odstępując od umowy nr CI/OR Wrocław/DZ/474/08 z 1 października 2008 r. zamawiający
wskazał, że wykonawca w ogóle nie przystąpił do realizacji umowy w dwóch zadaniach
(rejonach), w innych nie podstawiał wymaganej liczby samochodów, jak też samochodów
o wymaganej ładowności, przez co zamawiający musiał paczki rozwozić własnymi środkami
i na własny koszt zatrudniając dodatkowych pracowników tymczasowych. Według
zamawiającego pracownicy wykonawcy osiągali też bardzo niskie wskaźniki doręczania
paczek i przesyłek. Zdaniem zamawiającego wykonawca ten w ofercie poświadczył
nieprawdę, że dysponuje potencjałem technicznym i osobami zdolnymi do wykonania
przedmiotu zamówienia.
Zamawiający i odwołujący podczas rozprawy i w przedstawianych dokumentach usiłowali
obarczyć winą za zaistniały stan rzeczy stronę przeciwną, żaden z nich jednak nie
przedstawił kompletnego materiału dowodowego, w tym nawet pełnych treści wszystkich
umów, który Izba mogłaby ocenić bez wątpliwości. Znacząca części stanu faktycznego
(w tym stopnia zawinienia obu stron) odnosiła się również do działań lub zaniechań
poszczególnych
pracowników
obu
spółek
(zwłaszcza
szykanowania
doręczycieli
odwołującego przez pracowników Poczty we Wrocławiu), lecz na te okoliczności nie
przedstawiono dowodów czy to z dokumentów, czy to z zeznań świadków. Pozew o zapłatę
w postępowaniu upominawczym i sprzeciw od nakazu zapłaty to jednak wciąż są stanowiska
stron. Powołanej przez strony oceny dokonanej przez Sąd Rejonowy i Sąd Okręgowy we
Wrocławiu w wydanych przez nie wyrokach Izba nie mogła wziąć pod uwagę z powodu jej
braku (żadna ze stron nie przedstawiła odpisu orzeczeń, nie są one również powszechnie
dostępne). Poza tym Izba i tak zobowiązana jest przeprowadzić własną ocenę stanu
faktycznego sprawy i materiału dowodowego.
O ile korzystanie z podwykonawcy, brak informacji z KRK czy niepożądane zachowania
doręczycieli niewątpliwie są w różnym stopniu nienależytym wykonaniem umowy, to
jednocześnie nie można uznać ich bezwarunkowo za „poważne wykroczenie zawodowe”
wykonawcy w rozumieniu wskazanym przez TSUE. Co do czynów doręczycieli należy
wskazać, że również postanowienia umowy przewidywały, że takie zdarzenia mogą nastąpić,
co skutkowało m.in. obowiązkiem pokrycia przez wykonawcę wynikłych szkód – jak Izba
wywodzi ze stanowisk stron, odwołujący zaistniałe szkody pokrył, zatem w tym zakresie
z umowy się wywiązał.
Natomiast odwołujący – ABC Direct Contact Sp. z o.o. nie wykazał, że nieprawdziwy był
najpoważniejszy zarzut zamawiającego, tj. iż nie podstawiał odpowiedniej liczby
samochodów do rozwożenia paczek i tych paczek nie rozwoził, jak też, że w niektórych
rejonach w ogóle nie przystąpił do realizacji zamówienia, w związku z tym czynności te
zmuszony był wykonywać zamawiający na swój koszt. Przy tym nie był to zakres umowy,
który bez szkody dla jej realizacji mógł być wykonany w okresie późniejszym.
Tym samym w stosunku do owych wykonawców można by było przyjąć, że potwierdziły się
przyczyny wykluczenia opisane w art. 24 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo zamówień publicznych
po interpretacji dokonanej zgodnie z wykładnią TSUE.
Trybunał jednak zwrócił uwagę na jeszcze jedną okoliczność, już wskazaną powyżej, czyli
element oceny zamawiającego mający niwelować automatyzm nakazu wykluczenia
wykonawców wynikający z samego przepisu.
Jak wynika ze stanowiska zamawiającego, w chwili podejmowania decyzji o wykluczeniu
(tudzież o zachodzeniu przesłanek do wykluczenia) nie mając podstaw do dokonywania
takiej oceny, w stosunku do obu wykonawców kierował się wyłącznie zaistniałym faktem
wypowiedzenia i odstąpienia od umów.
Tym samym, wobec poglądu Trybunału, ocena zaistnienia przesłanek wykluczenia
z postępowania dla zadania nr 8 i 10 powinna być dokonana ponownie. W związku
z powyższym zamawiający powinien unieważnić czynność unieważnienia postępowania
o udzielenie zamówienia publicznego dla tych zadań, powtórzyć czynność badania i oceny
ofert dla tych zdań oraz podjąć dalsze czynności zgodnie z przyjętą procedurą.
W odniesieniu do pozostałych zadań założony w specyfikacji istotnych warunków
zamówienia i zadeklarowany w ofertach okres ich wykonywania już minął lub minie zanim
zamawiający będzie w stanie zawrzeć umowę. Zamawiający określił bowiem zakres
świadczenia jako doręczanie paczek pocztowych i przesyłek pobraniowych w konkretnym
okresie wskazując dokładne daty rozpoczęcia (w zależności od zadania 22 lipca lub
1 sierpnia 2011 r.) i zakończenia wykonania usługi (zadanie nr 4, 11 – 21 lipca 2012 r., nr
1, 9 – 31 lipca 2012 r., nr 5, 6, 7, 12 – 21 stycznia 2013 r., nr 2, 3 – 31 stycznia 2013 r., nr 8
– 21 lipca 2014 r., nr 10 – 31 lipca 2014 r.)
Tym samym dostarczanie paczek i przesyłek pobraniowych w tym okresie jest istotą
przedmiotu zamówienia i nie może być zastąpione dostarczaniem paczek i przesyłek
pobraniowych w roku 2013 i 2014 (byłoby to już inne zamówienie). Oczywiste jest też, że
usługa już nie zostanie zrealizowana w odniesieniu do przeszłości.
Zgodnie z art. 140 ustawy Prawo zamówień publicznych zakres świadczenia wykonawcy
wynikający z umowy musi być tożsamy z jego zobowiązaniem zawartym w ofercie, a umowa
podlega unieważnieniu w części wykraczającej poza określenie przedmiotu zamówienia
zawarte w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. (Takiego rygoru nie ma, gdy zakres
umowy jest węższy niż przedmiot zamówienia).
Z powyższego wynika, że zamawiający nie może już zawrzeć umów w zakresie zadań,
których termin wykonania minął, a zawarta umowa podlegałaby unieważnieniu.
Ziściła się więc przesłanka określona w art. 93 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo zamówień
publicznych, czyli podstawa unieważnienia zastosowana przez zamawiającego, nawet jeśli
nastąpiła z innych przyczyn niż wskazane przez zamawiającego. Tym samym dla zadań nr
1, 2, 3, 5, 6, 7, 9, 11 i 12 brak jest wpływu na wynik postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego, o którym mowa w art. 192 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych
i odwołanie nie może być uwzględnione.
W związku z powyższym Izba orzekła jak w sentencji.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 192 ust. 9 i 10 ustawy
Prawo zamówień publicznych, stosownie do wyniku postępowania, zgodnie z § 1 ust. 1 pkt
2, § 3 i § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r.
w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów
w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238).
Przewodniczący: ………………….………
………………….………
………………….………
Wcześniejsze orzeczenia:
- Sygn. akt KIO 263/15 z dnia 2015-12-23
- Sygn. akt KIO 245/15, KIO 305/15 z dnia 2015-03-04
- Sygn. akt KIO 270/15 z dnia 2015-03-03
- Sygn. akt KIO 273/15 z dnia 2015-02-27
- Sygn. akt KIO 267/15 z dnia 2015-02-27
