rodzaj: WYROK
data dokumentu: 2011-12-21
rok: 2011
data dokumentu: 2011-12-21
rok: 2011
Powiązane tematy:
sygnatury akt.:
KIO 2624/11
KIO 2624/11
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. w Warszawie odwołania wniesionego
do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 9 grudnia 2011 r. przez wykonawców
Ireneusza Stankiewicza i Pawła Prochenko, prowadzących działalnośćgospodarcząpod
firmąFabryka Komunikacji Społecznej s.c, z siedzibąw Warszawie, ul. Filtrowa 75 lok. 22
w postępowaniu prowadzonym przez Zakład ZamówieńPublicznych przy Ministrze Zdrowia,
Al. Jerozolimskie 155, 02-326 Warszawa,
przy udziale wykonawcy JP Konsulting Sp. z o.o., ul. Frezji 19c, 04-883 Warszawa,
zgłaszającego
swoje
przystąpienie
do
postępowania
odwoławczego
po
stronie
zamawiającego.
do Prezesa Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 9 grudnia 2011 r. przez wykonawców
Ireneusza Stankiewicza i Pawła Prochenko, prowadzących działalnośćgospodarcząpod
firmąFabryka Komunikacji Społecznej s.c, z siedzibąw Warszawie, ul. Filtrowa 75 lok. 22
w postępowaniu prowadzonym przez Zakład ZamówieńPublicznych przy Ministrze Zdrowia,
Al. Jerozolimskie 155, 02-326 Warszawa,
przy udziale wykonawcy JP Konsulting Sp. z o.o., ul. Frezji 19c, 04-883 Warszawa,
zgłaszającego
swoje
przystąpienie
do
postępowania
odwoławczego
po
stronie
zamawiającego.
orzeka:
1. Oddala odwołanie.
2. Kosztami postępowania obciąża wykonawcęFabryka Komunikacji Społecznej s.c. z
siedzibąw Warszawie i
2.1 zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr
(słownie: dziesięćtysięcy złotych zero groszy) uiszczonąprzez wykonawcęFabryka
Komunikacji Społecznej s.c, z siedzibąw Warszawie tytułem wpisu od odwołania,
2.2 zasądza od wykonawcy Fabryka Komunikacji Społecznej s.c. z siedzibąw
Warszawie na rzecz Zakładu ZamówieńPublicznych przy Ministrze Zdrowia kwotę
3 600 zł (słownie: trzy tysiące sześćset złotych) stanowiącąkoszty postępowania
odwoławczego poniesione z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika zamawiającego.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) na niniejszy wyrok – w terminie 7 dni
od dnia jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący:
……………
Sygn. akt KIO 2624/11
Uzasadnienie
Zamawiający tj. Zakład ZamówieńPublicznych przy Ministrze Zdrowia, z siedzibąw
Warszawie prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu
nieograniczonego pod nazwą„Wybór realizatora społecznej kampanii promocyjnej
dotyczącej zapobiegania chorobom nowotworowym układu moczowo - płciowego"
Wykonawcy Ireneusz Stankiewicz i Paweł Prochenko, prowadzący działalność
gospodarcząpod nazwą: Fabryka Komunikacji Społecznej s.c, z siedzibąw Warszawie
zwani dalej odwołującym wnieśli odwołanie na czynności zamawiającego, o których
wykonawcy zostali zawiadomieni pismem przekazanym w dniu 29 listopada 2011 r. i
polegające na odrzuceniu oferty odwołującego i wyborze najkorzystniejszej oferty, złożonej
przez wykonawcęJP Konsulting Sp. z o.o. z siedzibąw Warszawie – przystępującego do
postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego.
Odwołujący zarzuca zamawiającemu naruszyenie następujących przepisów ustawy Prawo
zamówieńpublicznych (dalej jako „ustawa pzp):
1)
art. 89 ust. 1 pkt 4 poprzez przyjęcie,że jego oferta zawiera rażąco niskącenęw
stosunku do przedmiotu zamówienia,
2)
art. 90 ust. 2 i 3 poprzez niedokonanie analizy złożonych wyjaśnieńoraz odrzucenie
jego oferty z powodu okoliczności, które nie były przedmiotem wyjaśnień, a ponadto poprzez
powołanie sięna przyczyny wynikające z niewłaściwej oceny zawartości tej oferty, która
zawierała zarówno realny kosztorys, jak i wskazania, co do wydatków na honoraria dla
celebrytów, zorganizowanie eventów oraz proponowała rozwiązania w zakresie natężenia
kampanii, liczby emisji komunikatów przy użyciu wymaganych w SIWZ nośników,
3)
art. 91 ust. 1 poprzez wybór najkorzystniejszej oferty, która powinna zostać
odrzucona (art. 89 ust. 1 pkt 2), względnie powinna podlegaćwykluczeniu z uwagi na
niespełnienie warunku udziału w postępowaniu polegającym na posiadaniu właściwego
doświadczenia (art. 24 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 22 ust. 1 pkt 2 i pkt 111.2.1.1.2.1 i 2
SIWZ).
Odwołujący wnosi o:
nakazanie Zamawiającemu unieważnienie czynności wyboru najkorzystniejszej oferty,
złożonej przez wykonawcę: JP Konsulting Sp. z o.o., powtórzenie czynności badania ofert i
odrzucenie, bądźwykluczenie oferty wybranej, powtórzenia czynności oceny (punktacji
ofert), w odniesieniu tylko do ważnych ofert, w następstwie, czego za najkorzystniejszą
winna zostaćuznana oferta odwołującego.
Uzasadniając zarzuty iżądania odwołujący stwierdził, co następuje.
W dniu 29 listopada 2011 r. otrzymał w formie faxowej pismo, z którego treści wynikało,że
dokonana została ocena 2 ofert złożonych w tym postępowaniu, jako najkorzystniejszą
uznano ofertę, złożonąprzez JP Konsulting Sp. z o.o., zaśoferta Odwołującego i jeszcze
innego wykonawcy, jako odrzucone nie podlegały ocenie. Wybór najkorzystniejszej oferty
uzasadniono tym, iżwybrany wykonawca spełnia postawione przez Zamawiającego
wymagania, określone w ustawie i SIWZ, jak teżoferta przedstawia najkorzystniejszy bilans
ww. kryteriów. Odrzucenie oferty Odwołującego uzasadniono tym, iżprzygotowany przez
niego projekt nie zawiera dostatecznie udokumentowanej strategii działań(w zakresie
proponowanych rozwiązań: natężenia kampanii, liczby emisji komunikatów przy użyciu
różnych nośników, doboru mediów organizacji eventów), a także realnego kosztorysu. W
ocenie Zamawiającego kosztorys jest zaniżony w stosunku do proponowanych działań, gdyż
nie uwzględnia części wydatków, np. związanych z honorariami dla celebrytów, całkowitych
kosztów eventów, co znajdowaćmiało potwierdzenie w analizie budżetów, jakimi
dysponowały inne ogólnopolskie, długotrwałe kampanie społeczne (nie podano danych tych
kampanii, ani elementów kwestionowanego budżetu. Dodano,że przesłane przez
Odwołującego wyjaśnienia i kalkulacja kosztów równieżnie potwierdza,że oferta nie zawiera
rażąco niskiej ceny w stosunku do przedmiotu zamówienia, w związku z czym podlega
odrzuceniu.
W ocenie Odwołującego kłopot w ocenie ofert innych wykonawców wynika zeźle napisanej
siwz w części dotyczącej punktacji oferty i wymogów użycia w kampanii określonych
nośników, mającej swojeźródło w niewłaściwym rozumieniu tematyki, będącej przedmiotem
zamówienia. Na etapie wyjaśnieńZamawiający wskazał jedynie,że wartośćzamówienia
przekracza 125.000 euro (właściwa dla dolnego limitu tzw. progu unijnego przy usługach),
lecz nie podał maksymalnej ceny zamówienia. Pozostałe wyjaśnienia, w tym dotyczące zbyt
dużego wpływu liczby emisji czasu emisyjnego na punktacjęoferty, były bądźogólnikowe,
bądźwymijające i nie pozwalały poznaćwłaściwych w tym względzie oczekiwań
Zamawiającego.
Odwołujący wskazuje na wyjaśnienia, co do elementów oferty mających wpływ na wysokość
ceny i ich analizęprzez Zamawiającego.
Pismem z dnia 8 września 2011 r. Zamawiający, działając w trybie art. 90 ust. 1 Prawa
zamówieńpublicznych zwrócił siędo Odwołującego celem ustalenia, czy jego oferta zawiera
rażąco niskącenęw stosunku do przedmiotu zamówienia oraz o wyjaśnienie dotyczące
elementów oferty mających wpływ na wysokośćceny. W wyjaśnieniach z 9 września 2011 r.
Odwołujący wskazał,że z uwagi na specjalizacjęw zakresie kampanii promujących idee, a
nie produkty, jest w stanie zaoferowaćbardzo atrakcyjne warunki rabatowe, trudne do
osiągnięcia dla podmiotów nie specjalizujących sięw kampaniach społecznych. Wysokość
zaśceny komunikacji w mediach była wynikiem szeregu analiz przeprowadzonych dla
najefektywniejszego osiągnięcia celu mediowego. Koszt ten zaśznacznie poprawiono dzięki
doborowi najlepszych możliwych kanałów komunikacji, jak teżokresów kampanii, zwłaszczaże dwa spośród trzech uderzeńkomunikacyjnych przewidziano w miesiącach, w których
koszt czasu reklamowego w telewizji jest niższy o 40 % niżw miesiącach wiosennych i
jesiennych. Dla najdroższej w wydatkach reklamowych telewizji, jako cel optymalizacji
kampanii wskazano zasięg efektywny na poziomie 6+, co oznacza przynajmniej
sześciokrotne dotarcie ażdo 75 % grupy docelowej, zaśdalsza dobudowa zasięgu przestaje
byćefektywna. Do wyjaśnieńdołączono szczegółowy budżet, z rozbiciem na poszczególne
elementy ceny, obrazujące poziom wydatków, przewidzianych w SIWZ.
Na kolejnąprośbęzamawiającego o przedstawienie badańi analiz, z których wynika,że
osiągniecie współczynnika 60 % wzrostuświadomości jest możliwe w przypadku realizacji
kampanii w formie i zasięgu zaproponowanej w ofercie Odwołującego, Odwołujący w piśmie
z dnia 16.09 2011 r. wskazał,że najistotniejszym elementem strategii komunikacji jest
wyznaczenie demograficznej grupy mediowej (docelowej). Podał dane liczbowe w grupie
docelowej, odwołując siędo badańtelemetrycznych AGB Nielsen Audience Measurement.
Wyjaśnił,że zdefiniowano grupędocelowąnawet nieco szerzej niżprzewidywał
Zamawiający i skierowanie komunikacji do takiej szerszej grupy zapewni bezpieczeństwo
zrealizowaniaświadomościowego celu kampanii. Podano zestawienie liczby planowanych
komunikatów we wszystkich przewidzianych w SIWZ mediach, wskazując,że pozwoli to
uzyskaćw kampanii telewizyjnej poziom 90 % zasięgu i jednorazowe dotarcie do ponad 2,7
mln aktywnych zawodowo mężczyzn powyżej 45 rokużycia oraz 75 % zasięgu (poziom @
6+) przy 6 - krotnym lub większym dotarciu spotu telewizyjnego do 2,28 mln mężczyzn z
mediowej grupy docelowej. Taki zasięg, przy prawidłowo dobranym zestawie mediów
pozwala
proponowanej
komunikacji
zwiększyćświadomość
problemu
chorób
nowotworowych układu moczowo - płciowego o minimum 60 %. Wskazał,że
przeprowadzona optymalizacja natężenia komunikacji medialnej pokazała,że zwiększanie
natężenia tej komunikacji nie ma sensu ze względu na wypłaszczenie krzywej zasięgu oraz
liczebnośćgrupy docelowej. Uzupełniono też, ze oferta Odwołującego zawiera (choćnie
stanowiło to wymogu SIWZ) badanie ewaluacyjne, gdyżbez zbadania poziomuświadomości
sprzed kampanii i po jej przeprowadzeniu, niemożliwe jest ustalenie, czy nastąpił oczekiwany
przez Zamawiającego wzrost tejświadomości.
Uwzględniając czas pomiędzy złożeniem wyjaśnień, a podjęciem czynności odrzucenia
oferty Odwołującego z powodu rażącej niskiej ceny, tj.ponad 2 miesiące, odwołujący
wskazuje na lakoniczne stwierdzenie zamawiającego,że wyjaśnienia sąniewystarczające,
zwłaszcza w kontekście podania przyczyn przyjęcia zaniżenia ceny, które nie były
przedmiotem wyjaśnień, a przy dołożeniu minimum staranności Zamawiającego można je
było wyłowić, zarówno z treści oferty (załączonej do niej koncepcji medialnej), jak i treści
wyjaśnień, wskazując,że Zamawiający zwolnił sięz analizy podanych składników ceny.
Analiza taka stanowi całkowite zaprzeczenie wymogów obciążających Zamawiającego,
określonych w art. 90 ust. 2 Pzp, zwłaszcza w części odnoszącej siędo bezcelowości
intensyfikacji dodatkowych emisji spotów reklamowych, wobec odpowiedniego dotarcia do
grupy docelowej na poziomie wymaganym przez SIWZ.
Odwołujący wskazał,że Zamawiający odwołał siędo analizy budżetów innych
ogólnopolskich, długotrwałych kampanii społecznych, lecz nie podałżadnych konkretów. W
istocie kluczowe znaczenie dla wielkości takich budżetów ma czas emisji spotów
telewizyjnych, przy czym wydaje się,że umknęło to ocenie Zamawiającego kryterium czasu
emisji, przy możliwości dokonywania tej emisji czy to w kanałach tematycznych, czy to w
godzinach nocnych, nie mażadnego wpływu na zasięg emisji i odpowiednie dotarcie do
widowni w grupie docelowej, mającej określone nawyki telewizyjne, typu pora i czas
spędzany przed telewizorem oraz oglądanie określonych kanałów. Odwołujący wskazuje,że
na zlecenie Ministerstwa infrastruktury prowadził kampanięspołeczną„Nie jedźna kacu" za
5, 9 min zł, czy też3 - letnia kampanię„Klub pancernika klika w fotelikach" uzyskując
podniesienie poziomuświadomości problemu zapinania dzieci w foteliku z 52 do 83 %. Ze
znanych mu kampanii społecznych, zlecanych przed podmioty publiczne, wysoki budżet
miała kampania „Prędkośćzabija" o wartości 5 min zł., czy zlecana przez podmiot
komercyjny: Polski Przemysł Spirytusowy, 3 - letnia kampania „Piłeś- nie jedź" za 3 min zł.
Kampanie te dysponowały znacznie mniejszym budżetem niżobjęta niniejszym
postępowaniem, ponadto adresowane były do znacznie szerszych grup docelowych i
pomimo tego uzyskały bardzo wysoki zasięg.
Oferta
Odwołującego
przewiduje
wykorzystanie
wszystkich
kanałów
emisyjnych
przewidzianych w SIWZ, a zwiększanie czasu emisji, co niewątpliwie uczynili konkurenci w
swoich ofertach (zawyżając sztucznie budżet swoich kampanii) w tych samych mediach jest
bezsensowne, a budowanie niepotrzebnej nadmiernej liczby dodatkowych kontaktów byłoby
przejawem marnotrawieniaśrodków publicznych. Spot emitowany w nadmiernej ilości
zaczyna nużyćwidza, następuje tzw. przepalenie, co zaczyna teżwidza męczyći nie
poprawia wizerunku, tylko go psuje, co oznacza,że każdy dodatkowy punkt procentowy
(GRP) nie jest wart wydawanych pieniędzy. Sama okoliczność,że wydatki mająbyć
sfinansowane ześrodków unijnych nie uzasadnia takiego zachowania Zamawiającego,
zwłaszcza,że w standardzie komercyjnym przyjmuje się,że wystarczą3-4 kontakty, by
zapewnićdotarcie do grupy docelowej, a Odwołujący zbilansował wydatki w swojej ofercie
przy minimum 6 kontaktach. Budżet ujęty w Kampanii Odwołującego przewiduje zgodnie z
SIWZ trzy wejścia kampanijne, po 10 tys. emisji każda, co pozwoli teżuzyskaćwymagany w
SIWZ zasięg w grupie docelowej, jak teżoczekiwany przez Zamawiającego wzrost poziomuświadomości problemu. Załączył dokumentacjęgraficznąobrazującąefektywnośćreklamy
przy określonym jej zasięgu w postaci wykresów. Stwierdził,że jego oferta nie zawiera ceny
rażąco niskiej w stosunku do przedmiotu zamówienia i została prawidłowo zbilansowana w
celu zapewnienia optymalizacji zasięgu reklamowego. Wskazuje,że wobec braku ustawowej
definicji „oferty z rażąco niskąceną" przyjmuje sięw orzecznictwie,że za takowąofertę
można uznaćofertęz cenąniewiarygodną, nierealistycznąw porównaniu do cen rynkowych
podobnych zamówień, czyli cenęznacznie odbiegającąod cen przyjętych, wskazującąna
zamiar realizacji zamówienia poniżej kosztów wytworzenia usługi. Rażąco niska cena
prowadziłaby, więc do nieopłacalności wykonania umowy przez wykonawcę, sprowadzając
niebezpieczeństwo niewykonania lub nienależytego wykonania zamówienia w przyszłości.
Bilansując swojąofertęOdwołujący przewidział jeszcze swój zysk, stad wywodzi,że analiza
Zamawiającego zakończyła sięna prostym porównaniu kwot oferowanych przez
poszczególnych wykonawców. Takie wnioski mogąsięwydawaćtylko pozornie oczywiste i
ich oczywistośćwzrasta przy zamówieniach polegających na dostawie (nieopłacalnośćłatwo
wymierna), lecz przy usługach jużtak nie jest, zwłaszcza, gdy dotyczy to kampanii
promocyjnych, których skutecznośćnie zależy wyłącznie od liczby wydanych pieniędzy czy
czasu emisji spotów reklamowych, a bardziej liczy siępomysł i sposób kreacji. W tych
okolicznościach proste odniesienie siędo wielkości proponowanych budżetów, nie powinno
pozwolićZamawiającemu na przyjęcie zaniżenia ceny, przez co naruszony został przepis
art. 89 ust. 1 pkt 4 Pzp.
Oceniając spełnienie wymogu udziału w niniejszym przez JP Konsulting Sp. z o.o.,
stwierdził:
Zgodnie z pkt III.1.1.2 SIWZ warunkiem udziału w postępowaniu jest posiadanie
odpowiedniego doświadczeniu, przez które rozumie sięwykazanie przez wykonawcę
przeprowadzenia:
1. co najmniej jednej kampanii promocyjnej oraz PR o zakresie co najmniej ogólnokrajowym
(w zakresie, której zostały podjęte działania promocyjne oraz public relations) o wartości co
najmniej 1 min zł brutto,
2. co najmniej jednej kampanii promocyjnej o tematyce zdrowotnej lub społecznej.
Użycie czasu przeszłego w słowie: „przeprowadzili” oznacza, iżprzedmiotem uwzględnienia
nie mogąbyćobjęte kampanie w trakcie realizacji, zaśw pkt 3 wykazu wykonanych usług
przez JP Konsulting Sp. z o.o. ujęto Program Prewencji Leczenia Cukrzycy, który ma być
jeszcze realizowany do dnia 31 grudnia 2011 r. Oznacza to,że ta realizacja nie mogła być
zaliczona jako jużprzeprowadzona. Ujęte zaśw pkt 2 wykazu opracowanie strategii
kampanii promocyjnej, to cośinnego niżjej przeprowadzenie i tak samo sięróżni jak
projektowanie obiektu budowlanego od jego wybudowania.
Z kolei w pkt IV.1.2 SIWZ przyjęto,że w celu potwierdzenia spełnienia warunku udziału w
postępowaniu przetargowym, wykonawca ma złożyćwykaz zrealizowanych, usług
odpowiadających opisowi zawartemu w warunkach udziału w postępowaniu w rozdziale III
ust. 1 pkt 1.1.2.1. i 1.1.2.2., wraz z dokumentami potwierdzającymi,że projekty te zostały
należycie wykonane. Użycie w tym zapisie liczby mnogiej (projekty) oraz spójnika: „i"
pomiędzy podpunktami zawierającymi przywołanie kampanii ogólnopolskiej, o wartości
powyżej 1 min zł i kampanii o tematyce zdrowotnej lub społecznej, oznacza,że warunku
udziału w postępowaniu nie wypełnia ujęcie w wykazie jednej przeprowadzonej kampanii,
która jest jednocześnie ogólnopolska, o dużej wartości, jak i dotyczy tematyki zdrowotnej,
czy społecznej. Tak jest zaśw przepadku wykazu, umieszczonego w ofercie JP Konsulting,
gdzie dla potrzeb dysponowania odpowiednim doświadczeniem można uwzględnićtylko
przeprowadzenie jednej kampanii, ujętej w pkt 1 wykazu, gdyżjak wskazano powyżej te,
ujęte z pkt 2 i 3 nie mogązostaćzaliczone. To zaśoznacza,że ów oferent nie spełnia
warunku udziału w postępowaniu i jego oferta powinna zostaćwykluczona na podstawie art.
24 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 22 ust. 1 pkt 2 Pzp i z mocy art. 24 ust. 4 Pzp być
odrzuconą.. Odwołujący zauważa też,że ujęte w wykazie tego wykonawcy zamówienia
realizowane sąna rzecz tego samego Zamawiającego, co może rodzićpodejrzenie większej
znajomości oczekiwańtegożZamawiającego i co jest szczególnie widoczne przez pryzmat
zgodności proponowanej ceny z wydatkami finalnie zaplanowanymi na ten cel. W tej sytuacji
dokonując wyboru tej oferty, jako najkorzystniejszej, gdy powinna podlegaćwykluczeniu,
Zamawiający naruszył normęart. 91 ust. 1 Pzp.
Zamawiający wniósł o oddalenie odwołania w całości uznając zarzuty za niezasadne.
Uzasadniając decyzjęo odrzuceniu oferty wskazał,że projekt odwołującego nie zawiera
dostatecznie
udokumentowanej
strategii
działan,
w
szczegolności
w
zakresie
zaproponowanych rozwiązańdotyczących natężenia kampanii, liczby emisji komunikatów
przy użyciu róznych nośników, doboru mediów, organizacji eventów, a także realnego
kosztorysu. Zdaniem zamawiającego kosztorys ten jest zaniżony w stosunku do
zaproponowanych działań, gdyżnie uwzględnia części wydatków np. związanych z
honorariami dla celebrytów, czy całkowitych kosztów eventów. Dokonując oceny
zamawiający analizował koszty i efekty innych długoletnich kampanii społecznych o zasięgu
ogólnopolskim realizowanych przez siebie i inne podmioty. Ponadto zasięgnął opinii
ekspertów dr Marzeny B. (adiunkta, Zakładu Systemów Prasowych i Prawa Prasowego UAM
oraz dr Krzysztofa B. Kierownika Pracowni Analiz Prasowych UAM), która potwierdziła
obawy,że oferta nie zapewnia wykonania przedmiotu zamówienia w sposób prawidłowy
m.in. z uwagi na zbyt niskie koszty.
Zamawiający wskazał,że w postępowaniu w terminie składania tj. 6.09.2011 r. wpłynęły 4
oferty z cenami: 14 471 644,67 zł, 13 704 150 zł, 5 210 332 zł i 11 808 000 zł.
Dnia 2 września 2011 r. poinformował wykonawców,że na sfinansowanie zadania planuje
kwotę16 021 301,26 zł. Kwota ta była wynikiem analizy niezbędnych kosztów, jakie należy
ponieśćdla osiągnięcia pożądanych efektów. Wyjaśnienia wykonawcy dotyczące elementów
oferty mających wpływ na wysokośćzaoferowanej ceny nie rozwiały wątpliwości
zamawiającego, który wezwał wykonawcęponownie o wyjaśnienia w szczególności w
kontekście realizacji celu projektu polegającego na osiągnięciu 60% wzrostu poziomuświadomości pracowników wykonujących zawody związane z wyższym narażeniem na
czynniki wywołujące choroby układu moczowo – płciowego w wieku 45+. Wskazał,że
wykonawca w piśmie z 19.09.2011 r. wyjaśnił m.in.że grupęmediowązdefiniowano szerzej
niżwymagał zamawiający – jako mężczyzn powyżej 45 rokużycia czynnych zawodowo,
podczac gdy właściwa grupa docelowa stanowi zaledwie 12% grupy zidentyfikowanej przez
odwołującego. Zbyt szerokie określenie grupy docelowej spowodowało nieprawidłowe
określenie kosztów dotarcia i niewłasciwy dobórśrodków komunikacji. Zamawiający
stwierdził,że dotarcie do szeroko określonej grupy docelowej nie gwarantuje dotarcia do
bardzo specyficznej jej części (która ma inne nawyki telewizyjne, radiowe czy czytelnicze).
Szacowany efektywny zasięg kampanii telewizyjnej określony jako @6+ dla całej komunikacji
w tym medium wynosi 75%. W efekcie może dojśćod sytuacji,że grupa docelowa
zidentyfikowana przez zamawiającego (12% grupy wskazanej w ofercie odwołującego) nie
zobaczy spotu telewizyjnego – gdyżpory jego emisji nie będądostosowane do tej właśnie
grupy. Zamawiający podkreslił,że na potrzeby niniejszej kampanii wskazał węższągrupę
docelową, co wymaga starannego doboru mediów i czasu emisji poszczególnych audycji, co
niesie za sobądodatkowe koszty. Pewność,że konkretne osoby zetknęły sięz emitowaną
reklamąjest tym mniejsza im mniejsząilośćreklam wyemituje wykonawca. Oceniając ofertę
odwołującego pod kątem realności zaoferowanej ceny w kontekście osiągnięcia rezultatów
wymaganych w siwz, w w tym ceny oferty w kontekście całego przedmiotu zamówienia i
posiłkując sięuzyskanąopiniąspecjalistów uznał,że cena oferty odwołującego jest rażąco
niska. Zamawiający stwierdził,że stawiając przed wykonawcami cele opisane w przedmiocie
zamówienia
określił
efekty,
jakie
powinno
zagwarantować
przeprowadzenie
zaproponowanych w ofertach kampanii. W przypadku kampanii promocyjnych jednym z
istotny;ch elementów jest rodzaj i częstotliwośćprzekazu, które powinny byćdostosowane
do konkretnych grup docelowych i pożądanych efektów (celów kampanii). Elementy te są
nierozerwalnie związane z kosztami, jakie musząbyćponiesione w celu ich osiągnięcia.
Projekt przygotowany przez odwołującego, zdaniem zamawiającego, nie zawiera
dostatecznie szczegółowo udokumentowanej strategii działań(w zakresie zaproponowanych
rozwiązań: natężenia kampanii, liczby emisji komunikatów przy użyciu różnych nośników,
doboru mediów, organizacji eventów), a także wiarygodnego kosztorysu tzn. takiego, który
gwarantowałby zrealizowanie przyjętych celów kampanii. Zamawiający wskazuje,że także w
treści odwołania wykonawca podał,że „dwa spośród trzech uderzeńkomunikacyjnych
przewidziano w miesiącach, w których koszt czasu reklamowego jest niższy o 40% niżw
miesiącach jesiennych i wiosennych.” Zamawiający zauważa,że jest to jednocześnie czas
spadku oglądalności z uwagi na warunki pogodowe sprzyjające przebywaniu na powietrzu
oraz mniej atrakcyjnąramówkęprogramowąwielu stacji. Powyższe w powiązaniu z
planowanym zasięgiem efektywnym 6+ (minimalnym wymaganym przez zamawiającego)
oraz wskazaniem,że „dalsza dobudowa zasięgu przestaje byćefektywna”, poddaje w
wątpliwośćmożliwośćosiągnięcia tego zasięgu. Zamawiający stwierdza,że planowany
przez oferenta czas emisji reklam jedynie teoretycznie wskazuje na osiągnięcie
zamierzonego efektu. W ocenie zamawiającego koszty kampanii zostały przez wykonawcęźle oszacowane, a co za tym idzie cena oferty.
Zamawiający uznałże wykonawca wybrany spełnia wymagane warunki udziału i nie ma
podstaw do wykluczenia go z postępowania. Wskazał,że powołane w odwołaniu warunki
udziału mogąbyćspełnione rozłącznie lub łacznie, co oznacza,że wykonawca legitymujący
siędoswiadczeniem w przeprowadzeniu dwóch kampanii, jednej ogólnopolskiej o wartości
1 000 000 zł, a drugiej o tematyce zdrowotnej lub społecznej, jest zdolny do wykonania
zamówienia w takim stopniu, jak wykonawca posiadający doświadczenie w prowadzeniu
kampanii ogólnopolskiej o wartości ponad 1 000 000 zł o tematyce zdrowotnej lub
społecznej.
Przystępujący wniósł o oddalenie odwołania podzielając argumentacjęzamawiającego.
Skład orzekający Krajowej Izby Odwoławczej po przeprowadzeniu rozprawy
w przedmiotowej sprawie, na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym po
zapoznaniu sięz dokumentacjąpostępowania o udzielenie zamówienia publicznego,
w tym w szczególności, postanowieniami SIWZ, ofertązłożonąprzez odwołującego i
przystępującego i po przeanalizowaniu stanowisk stron i uczestnika przedstawionych na
piśmie oraz do protokołu rozprawy zważył, co następuje.
W niniejszym postępowaniu w terminie składania ofert tj. do dnia 6 września 2011 r. złożono
4 oferty z cenami: 14 471 644,67 zł, 13 704 150 zł, 11 808 000 zł oraz kwota 5 210 332 zł
stanowiąca cenęoferty złożonej przez odwołujacego. .
Dnia 2 września 2011 r. poinformował wykonawców,że na sfinansowanie zadania
planuje kwotę16 021 301,26 zł.
Jak wynika z treści art. 90 ust. 1 ustawy pzp zamawiający w celu ustalenia, czy oferta
zawiera rażąco niskącenęw stosunku do przedmiotu zamówienia, zwraca siędo
wykonawcy o udzielenie wyjaśnieńdotyczących elementów oferty mających wpływ na
wysokośćceny. Wobec znaczącej różnicy ceny oferty w stosunku do dokonanego przez
zamawiającego oszacowania przedmiotu zamówienia, za w pełni uzasadnione należy uznać
zażądanie od odwołującego sięwykonawcy złożenia wyjaśnień. Zaistnienie przesłanki
zastosowania powołanego przepisu (nie kwestionowane przez strony) oznacza,że w
odniesieniu do oferty, której to dotyczy, powstaje domniemanie, iżoferta zawiera rażąco
niskącenę, a obalenie tego domniemania jest czynnościąleżącąpo stronie wykonawcy,
którego obciąża w tym zakresie przedstawienie wyjaśnieńpopartych dowodami (por. art. 90
ust. 3 ustawy pzp).
Odwołujący złożył dnia 9 września 2011 r. wyjaśnienia o treści przytoczonej w
przedstawionym wyżej uzasadnieniu zarzutów odwołania załączając w formie tabelarycznej
kosztorys, w którym przedstawiono 7 elementów składowych określonych jako działania:
Strategia i kreacja, Produkcja, Emisja w mediach, Media relations i eventy, BTL i gadżety,
Badania, Fee agencji wskazując ceny tych elementów, odpowiednio w kwotach: 101 721 zł,
445 260 zł, 3 843 118,11 zł, 312 420 zł, 95 762,88 zł, 92 250 zł i 319 800 zł. W ocenie składu
orzekającego przedstawione wyjaśnienia wraz kosztorysem nie sąwystarczające do
stwierdzenia,że zaoferowana cena jest cenąrealnąw kontekście oczekiwanego i opisanego
w siwz celuświadczenia usługi, jakim jest poprawa stanu wiedzy, zachowańi wzrost
poziomuświadomości adresatów kampanii – grupy docelowej.
Wniosek taki jako wynik analizy dokonanej przez zamawiającego, w tym w oparciu o treść
pisemnej ekspertyzy sporządzonej na zlecenie Ministerstwa Zdrowia, Izba podziela mającświadomość,że ocena taka z uwagi na specyfikęusług niematerialnych polegających na
kampanii społecznej, a przy tym dotycząca efektu mającego nastąpićw przyszłości, nie jest
możliwa w kategoriach w pełni mierzalnych. Z tego względu bardziej uzasadnione jest
stwierdzenie o nadmiernym ryzyku nieosiągnięcia celu kampanii przeprowadzanej za cenę
tak znacząco odbiegającąod przedmiotu zamówienia, jak i cen pozostałych wykonawców,
legitymujących sięnie negowanym doświadczeniem w działalności, do której należy
przedmiot zamówienia. Należy przy tym zauważyć,że wymienione wyżej składniki
cenotwórcze ujęte w kosztorysie nie zawierały wystarczających informacji o szczegółowych
elementach działańskładowych i ich kosztach (wydatkach) tytułem przykładu jako
wynagrodzenia celebrytów, koszty eventów). Ponadto wydaje sięwątpliwa deklaracja, z
której wynika,że właśnie odwołujący z racji doświadczenia może oferowaćszczególne
rabaty, co można odczytaćjako ewentualnośćniedostępnąpozostałym wykonawcom.
Kolejna wątpliwośćco do możliwości osiągnięcia zamierzonego celu wynika ze wskazania
przez wykonawcędoboru czasu reklamowego w telewizji (mającej największy udział w
budżecie) w okresie, w którym koszt czasu reklamowego jest znacząco niższy poprzez
wskazanie w wyjaśnieniach takich „tańszych” miesięcy. Biorąc jednocześnie pod uwagę,że
w ofercie wykonawca posługując sięzwrotem „wybrane pasma czasowe” nie wskazuje
terminów emisji tj. gdzie i kiedy będąemitowane spoty, uprawnione jest domniemanie o
zamiarze ich usytuowania w czasie niższej oglądalności, w rezultacie z efektem niższym od
oczekiwanego.
Wświetle powyższych stwierdzeń, izba uznała,że złożone wyjaśnienia nie obaliły
domniemania o złożeniu przez odwołującego oferty z cenąrażąco niską, a tym samym
zamawiający nie naruszył w prowadzonym postępowaniu przepisu art. 89 ust. 1 pkt 4
odrzucając ofertęw wyniku jej uprzedniej analizy dokonanej z poszanowaniem art. 90 ust. 2 i
3 ustawy pzp. W oparciu o dokumentacjępostępowania Izba stwierdza,że ocena
zamawiającego nie wynikała wyłacznie z prostego porównaniu kwot oferowanych przez
poszczególnych wykonawców i odniesienia siędo wielkości proponowanych budżetów. Ta
okolicznośc w połączeniu z odniesieniem do przedmiotu zamówienia była wyłącznie
przyczynąwszczęcia postępowania wyjaśniającego, a nie oceny jego wyniku.
Oceniając spełnienie w niniejszym postępowaniu przez JP Konsulting Sp. z o.o. warunku
uziału polegającego na doświadczeniu opisanym pkt III.1.1.2 SIWZ warunkiem udziału tj.
wykazanie przez wykonawcęprzeprowadzenia: 1. co najmniej jednej kampanii promocyjnej
oraz PR o zakresie co najmniej ogólnokrajowym (w zakresie, której zostały podjęte działania
promocyjne oraz public relations) o wartości co najmniej 1 mln zł brutto, 2. co najmniej jednej
kampanii promocyjnej o tematyce zdrowotnej lub społecznej, Izba uznaje za prawidłowe
zastosowanie wskazanego warunku wobec w/w wykonawcy (przystępującego do
postępowania odwoławczego). Skład orzekający uznaje w oparciu o wskazanątreśćsiwz,że
realizacja usługi opisanej w pkt 1 wykazu załączonego do oferty wykonawcy potwierdza
spełnienie wskazanego warunku co do obydwu opisanych parametrów tj. wymogu
minimalnej kwoty jak i wymogu tematyki kampanii.
Wobec powyższego, orzeczono, jak w sentencji uznając,że odwołanie nie zasługuje
na uwzględnienie.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono stosownie do jego wyniku na
podstawie art. 192 ust. 9 i 10 z uwzględnieniem postanowieńi § 5 rozporządzenia Prezesa
Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od
odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania
(Dz. U. z 2010 r. Nr 41, poz. 238). Izba nie uwzględniła wniosku o zasądzenie kosztów
postępowania na rzecz uczestnika postępowania odwoławczego przystępującego po stronie
zamawiającego wskazując,że prawo uczestnika dożądania kosztów jest możliwe jedynie w
okolicznościach przewidzianych w § 3 ust. 3 pkt 2 wyżej wskazanego rozporządzenia, które
nie wystąpiły w niniejszym postępowaniu.
Przewodniczący: ……………………
1. Oddala odwołanie.
2. Kosztami postępowania obciąża wykonawcęFabryka Komunikacji Społecznej s.c. z
siedzibąw Warszawie i
2.1 zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę 15 000 zł 00 gr
(słownie: dziesięćtysięcy złotych zero groszy) uiszczonąprzez wykonawcęFabryka
Komunikacji Społecznej s.c, z siedzibąw Warszawie tytułem wpisu od odwołania,
2.2 zasądza od wykonawcy Fabryka Komunikacji Społecznej s.c. z siedzibąw
Warszawie na rzecz Zakładu ZamówieńPublicznych przy Ministrze Zdrowia kwotę
3 600 zł (słownie: trzy tysiące sześćset złotych) stanowiącąkoszty postępowania
odwoławczego poniesione z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika zamawiającego.
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) na niniejszy wyrok – w terminie 7 dni
od dnia jego doręczenia – przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do Sądu Okręgowego w Warszawie.
Przewodniczący:
……………
Sygn. akt KIO 2624/11
Uzasadnienie
Zamawiający tj. Zakład ZamówieńPublicznych przy Ministrze Zdrowia, z siedzibąw
Warszawie prowadzi postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu
nieograniczonego pod nazwą„Wybór realizatora społecznej kampanii promocyjnej
dotyczącej zapobiegania chorobom nowotworowym układu moczowo - płciowego"
Wykonawcy Ireneusz Stankiewicz i Paweł Prochenko, prowadzący działalność
gospodarcząpod nazwą: Fabryka Komunikacji Społecznej s.c, z siedzibąw Warszawie
zwani dalej odwołującym wnieśli odwołanie na czynności zamawiającego, o których
wykonawcy zostali zawiadomieni pismem przekazanym w dniu 29 listopada 2011 r. i
polegające na odrzuceniu oferty odwołującego i wyborze najkorzystniejszej oferty, złożonej
przez wykonawcęJP Konsulting Sp. z o.o. z siedzibąw Warszawie – przystępującego do
postępowania odwoławczego po stronie zamawiającego.
Odwołujący zarzuca zamawiającemu naruszyenie następujących przepisów ustawy Prawo
zamówieńpublicznych (dalej jako „ustawa pzp):
1)
art. 89 ust. 1 pkt 4 poprzez przyjęcie,że jego oferta zawiera rażąco niskącenęw
stosunku do przedmiotu zamówienia,
2)
art. 90 ust. 2 i 3 poprzez niedokonanie analizy złożonych wyjaśnieńoraz odrzucenie
jego oferty z powodu okoliczności, które nie były przedmiotem wyjaśnień, a ponadto poprzez
powołanie sięna przyczyny wynikające z niewłaściwej oceny zawartości tej oferty, która
zawierała zarówno realny kosztorys, jak i wskazania, co do wydatków na honoraria dla
celebrytów, zorganizowanie eventów oraz proponowała rozwiązania w zakresie natężenia
kampanii, liczby emisji komunikatów przy użyciu wymaganych w SIWZ nośników,
3)
art. 91 ust. 1 poprzez wybór najkorzystniejszej oferty, która powinna zostać
odrzucona (art. 89 ust. 1 pkt 2), względnie powinna podlegaćwykluczeniu z uwagi na
niespełnienie warunku udziału w postępowaniu polegającym na posiadaniu właściwego
doświadczenia (art. 24 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 22 ust. 1 pkt 2 i pkt 111.2.1.1.2.1 i 2
SIWZ).
Odwołujący wnosi o:
nakazanie Zamawiającemu unieważnienie czynności wyboru najkorzystniejszej oferty,
złożonej przez wykonawcę: JP Konsulting Sp. z o.o., powtórzenie czynności badania ofert i
odrzucenie, bądźwykluczenie oferty wybranej, powtórzenia czynności oceny (punktacji
ofert), w odniesieniu tylko do ważnych ofert, w następstwie, czego za najkorzystniejszą
winna zostaćuznana oferta odwołującego.
Uzasadniając zarzuty iżądania odwołujący stwierdził, co następuje.
W dniu 29 listopada 2011 r. otrzymał w formie faxowej pismo, z którego treści wynikało,że
dokonana została ocena 2 ofert złożonych w tym postępowaniu, jako najkorzystniejszą
uznano ofertę, złożonąprzez JP Konsulting Sp. z o.o., zaśoferta Odwołującego i jeszcze
innego wykonawcy, jako odrzucone nie podlegały ocenie. Wybór najkorzystniejszej oferty
uzasadniono tym, iżwybrany wykonawca spełnia postawione przez Zamawiającego
wymagania, określone w ustawie i SIWZ, jak teżoferta przedstawia najkorzystniejszy bilans
ww. kryteriów. Odrzucenie oferty Odwołującego uzasadniono tym, iżprzygotowany przez
niego projekt nie zawiera dostatecznie udokumentowanej strategii działań(w zakresie
proponowanych rozwiązań: natężenia kampanii, liczby emisji komunikatów przy użyciu
różnych nośników, doboru mediów organizacji eventów), a także realnego kosztorysu. W
ocenie Zamawiającego kosztorys jest zaniżony w stosunku do proponowanych działań, gdyż
nie uwzględnia części wydatków, np. związanych z honorariami dla celebrytów, całkowitych
kosztów eventów, co znajdowaćmiało potwierdzenie w analizie budżetów, jakimi
dysponowały inne ogólnopolskie, długotrwałe kampanie społeczne (nie podano danych tych
kampanii, ani elementów kwestionowanego budżetu. Dodano,że przesłane przez
Odwołującego wyjaśnienia i kalkulacja kosztów równieżnie potwierdza,że oferta nie zawiera
rażąco niskiej ceny w stosunku do przedmiotu zamówienia, w związku z czym podlega
odrzuceniu.
W ocenie Odwołującego kłopot w ocenie ofert innych wykonawców wynika zeźle napisanej
siwz w części dotyczącej punktacji oferty i wymogów użycia w kampanii określonych
nośników, mającej swojeźródło w niewłaściwym rozumieniu tematyki, będącej przedmiotem
zamówienia. Na etapie wyjaśnieńZamawiający wskazał jedynie,że wartośćzamówienia
przekracza 125.000 euro (właściwa dla dolnego limitu tzw. progu unijnego przy usługach),
lecz nie podał maksymalnej ceny zamówienia. Pozostałe wyjaśnienia, w tym dotyczące zbyt
dużego wpływu liczby emisji czasu emisyjnego na punktacjęoferty, były bądźogólnikowe,
bądźwymijające i nie pozwalały poznaćwłaściwych w tym względzie oczekiwań
Zamawiającego.
Odwołujący wskazuje na wyjaśnienia, co do elementów oferty mających wpływ na wysokość
ceny i ich analizęprzez Zamawiającego.
Pismem z dnia 8 września 2011 r. Zamawiający, działając w trybie art. 90 ust. 1 Prawa
zamówieńpublicznych zwrócił siędo Odwołującego celem ustalenia, czy jego oferta zawiera
rażąco niskącenęw stosunku do przedmiotu zamówienia oraz o wyjaśnienie dotyczące
elementów oferty mających wpływ na wysokośćceny. W wyjaśnieniach z 9 września 2011 r.
Odwołujący wskazał,że z uwagi na specjalizacjęw zakresie kampanii promujących idee, a
nie produkty, jest w stanie zaoferowaćbardzo atrakcyjne warunki rabatowe, trudne do
osiągnięcia dla podmiotów nie specjalizujących sięw kampaniach społecznych. Wysokość
zaśceny komunikacji w mediach była wynikiem szeregu analiz przeprowadzonych dla
najefektywniejszego osiągnięcia celu mediowego. Koszt ten zaśznacznie poprawiono dzięki
doborowi najlepszych możliwych kanałów komunikacji, jak teżokresów kampanii, zwłaszczaże dwa spośród trzech uderzeńkomunikacyjnych przewidziano w miesiącach, w których
koszt czasu reklamowego w telewizji jest niższy o 40 % niżw miesiącach wiosennych i
jesiennych. Dla najdroższej w wydatkach reklamowych telewizji, jako cel optymalizacji
kampanii wskazano zasięg efektywny na poziomie 6+, co oznacza przynajmniej
sześciokrotne dotarcie ażdo 75 % grupy docelowej, zaśdalsza dobudowa zasięgu przestaje
byćefektywna. Do wyjaśnieńdołączono szczegółowy budżet, z rozbiciem na poszczególne
elementy ceny, obrazujące poziom wydatków, przewidzianych w SIWZ.
Na kolejnąprośbęzamawiającego o przedstawienie badańi analiz, z których wynika,że
osiągniecie współczynnika 60 % wzrostuświadomości jest możliwe w przypadku realizacji
kampanii w formie i zasięgu zaproponowanej w ofercie Odwołującego, Odwołujący w piśmie
z dnia 16.09 2011 r. wskazał,że najistotniejszym elementem strategii komunikacji jest
wyznaczenie demograficznej grupy mediowej (docelowej). Podał dane liczbowe w grupie
docelowej, odwołując siędo badańtelemetrycznych AGB Nielsen Audience Measurement.
Wyjaśnił,że zdefiniowano grupędocelowąnawet nieco szerzej niżprzewidywał
Zamawiający i skierowanie komunikacji do takiej szerszej grupy zapewni bezpieczeństwo
zrealizowaniaświadomościowego celu kampanii. Podano zestawienie liczby planowanych
komunikatów we wszystkich przewidzianych w SIWZ mediach, wskazując,że pozwoli to
uzyskaćw kampanii telewizyjnej poziom 90 % zasięgu i jednorazowe dotarcie do ponad 2,7
mln aktywnych zawodowo mężczyzn powyżej 45 rokużycia oraz 75 % zasięgu (poziom @
6+) przy 6 - krotnym lub większym dotarciu spotu telewizyjnego do 2,28 mln mężczyzn z
mediowej grupy docelowej. Taki zasięg, przy prawidłowo dobranym zestawie mediów
pozwala
proponowanej
komunikacji
zwiększyćświadomość
problemu
chorób
nowotworowych układu moczowo - płciowego o minimum 60 %. Wskazał,że
przeprowadzona optymalizacja natężenia komunikacji medialnej pokazała,że zwiększanie
natężenia tej komunikacji nie ma sensu ze względu na wypłaszczenie krzywej zasięgu oraz
liczebnośćgrupy docelowej. Uzupełniono też, ze oferta Odwołującego zawiera (choćnie
stanowiło to wymogu SIWZ) badanie ewaluacyjne, gdyżbez zbadania poziomuświadomości
sprzed kampanii i po jej przeprowadzeniu, niemożliwe jest ustalenie, czy nastąpił oczekiwany
przez Zamawiającego wzrost tejświadomości.
Uwzględniając czas pomiędzy złożeniem wyjaśnień, a podjęciem czynności odrzucenia
oferty Odwołującego z powodu rażącej niskiej ceny, tj.ponad 2 miesiące, odwołujący
wskazuje na lakoniczne stwierdzenie zamawiającego,że wyjaśnienia sąniewystarczające,
zwłaszcza w kontekście podania przyczyn przyjęcia zaniżenia ceny, które nie były
przedmiotem wyjaśnień, a przy dołożeniu minimum staranności Zamawiającego można je
było wyłowić, zarówno z treści oferty (załączonej do niej koncepcji medialnej), jak i treści
wyjaśnień, wskazując,że Zamawiający zwolnił sięz analizy podanych składników ceny.
Analiza taka stanowi całkowite zaprzeczenie wymogów obciążających Zamawiającego,
określonych w art. 90 ust. 2 Pzp, zwłaszcza w części odnoszącej siędo bezcelowości
intensyfikacji dodatkowych emisji spotów reklamowych, wobec odpowiedniego dotarcia do
grupy docelowej na poziomie wymaganym przez SIWZ.
Odwołujący wskazał,że Zamawiający odwołał siędo analizy budżetów innych
ogólnopolskich, długotrwałych kampanii społecznych, lecz nie podałżadnych konkretów. W
istocie kluczowe znaczenie dla wielkości takich budżetów ma czas emisji spotów
telewizyjnych, przy czym wydaje się,że umknęło to ocenie Zamawiającego kryterium czasu
emisji, przy możliwości dokonywania tej emisji czy to w kanałach tematycznych, czy to w
godzinach nocnych, nie mażadnego wpływu na zasięg emisji i odpowiednie dotarcie do
widowni w grupie docelowej, mającej określone nawyki telewizyjne, typu pora i czas
spędzany przed telewizorem oraz oglądanie określonych kanałów. Odwołujący wskazuje,że
na zlecenie Ministerstwa infrastruktury prowadził kampanięspołeczną„Nie jedźna kacu" za
5, 9 min zł, czy też3 - letnia kampanię„Klub pancernika klika w fotelikach" uzyskując
podniesienie poziomuświadomości problemu zapinania dzieci w foteliku z 52 do 83 %. Ze
znanych mu kampanii społecznych, zlecanych przed podmioty publiczne, wysoki budżet
miała kampania „Prędkośćzabija" o wartości 5 min zł., czy zlecana przez podmiot
komercyjny: Polski Przemysł Spirytusowy, 3 - letnia kampania „Piłeś- nie jedź" za 3 min zł.
Kampanie te dysponowały znacznie mniejszym budżetem niżobjęta niniejszym
postępowaniem, ponadto adresowane były do znacznie szerszych grup docelowych i
pomimo tego uzyskały bardzo wysoki zasięg.
Oferta
Odwołującego
przewiduje
wykorzystanie
wszystkich
kanałów
emisyjnych
przewidzianych w SIWZ, a zwiększanie czasu emisji, co niewątpliwie uczynili konkurenci w
swoich ofertach (zawyżając sztucznie budżet swoich kampanii) w tych samych mediach jest
bezsensowne, a budowanie niepotrzebnej nadmiernej liczby dodatkowych kontaktów byłoby
przejawem marnotrawieniaśrodków publicznych. Spot emitowany w nadmiernej ilości
zaczyna nużyćwidza, następuje tzw. przepalenie, co zaczyna teżwidza męczyći nie
poprawia wizerunku, tylko go psuje, co oznacza,że każdy dodatkowy punkt procentowy
(GRP) nie jest wart wydawanych pieniędzy. Sama okoliczność,że wydatki mająbyć
sfinansowane ześrodków unijnych nie uzasadnia takiego zachowania Zamawiającego,
zwłaszcza,że w standardzie komercyjnym przyjmuje się,że wystarczą3-4 kontakty, by
zapewnićdotarcie do grupy docelowej, a Odwołujący zbilansował wydatki w swojej ofercie
przy minimum 6 kontaktach. Budżet ujęty w Kampanii Odwołującego przewiduje zgodnie z
SIWZ trzy wejścia kampanijne, po 10 tys. emisji każda, co pozwoli teżuzyskaćwymagany w
SIWZ zasięg w grupie docelowej, jak teżoczekiwany przez Zamawiającego wzrost poziomuświadomości problemu. Załączył dokumentacjęgraficznąobrazującąefektywnośćreklamy
przy określonym jej zasięgu w postaci wykresów. Stwierdził,że jego oferta nie zawiera ceny
rażąco niskiej w stosunku do przedmiotu zamówienia i została prawidłowo zbilansowana w
celu zapewnienia optymalizacji zasięgu reklamowego. Wskazuje,że wobec braku ustawowej
definicji „oferty z rażąco niskąceną" przyjmuje sięw orzecznictwie,że za takowąofertę
można uznaćofertęz cenąniewiarygodną, nierealistycznąw porównaniu do cen rynkowych
podobnych zamówień, czyli cenęznacznie odbiegającąod cen przyjętych, wskazującąna
zamiar realizacji zamówienia poniżej kosztów wytworzenia usługi. Rażąco niska cena
prowadziłaby, więc do nieopłacalności wykonania umowy przez wykonawcę, sprowadzając
niebezpieczeństwo niewykonania lub nienależytego wykonania zamówienia w przyszłości.
Bilansując swojąofertęOdwołujący przewidział jeszcze swój zysk, stad wywodzi,że analiza
Zamawiającego zakończyła sięna prostym porównaniu kwot oferowanych przez
poszczególnych wykonawców. Takie wnioski mogąsięwydawaćtylko pozornie oczywiste i
ich oczywistośćwzrasta przy zamówieniach polegających na dostawie (nieopłacalnośćłatwo
wymierna), lecz przy usługach jużtak nie jest, zwłaszcza, gdy dotyczy to kampanii
promocyjnych, których skutecznośćnie zależy wyłącznie od liczby wydanych pieniędzy czy
czasu emisji spotów reklamowych, a bardziej liczy siępomysł i sposób kreacji. W tych
okolicznościach proste odniesienie siędo wielkości proponowanych budżetów, nie powinno
pozwolićZamawiającemu na przyjęcie zaniżenia ceny, przez co naruszony został przepis
art. 89 ust. 1 pkt 4 Pzp.
Oceniając spełnienie wymogu udziału w niniejszym przez JP Konsulting Sp. z o.o.,
stwierdził:
Zgodnie z pkt III.1.1.2 SIWZ warunkiem udziału w postępowaniu jest posiadanie
odpowiedniego doświadczeniu, przez które rozumie sięwykazanie przez wykonawcę
przeprowadzenia:
1. co najmniej jednej kampanii promocyjnej oraz PR o zakresie co najmniej ogólnokrajowym
(w zakresie, której zostały podjęte działania promocyjne oraz public relations) o wartości co
najmniej 1 min zł brutto,
2. co najmniej jednej kampanii promocyjnej o tematyce zdrowotnej lub społecznej.
Użycie czasu przeszłego w słowie: „przeprowadzili” oznacza, iżprzedmiotem uwzględnienia
nie mogąbyćobjęte kampanie w trakcie realizacji, zaśw pkt 3 wykazu wykonanych usług
przez JP Konsulting Sp. z o.o. ujęto Program Prewencji Leczenia Cukrzycy, który ma być
jeszcze realizowany do dnia 31 grudnia 2011 r. Oznacza to,że ta realizacja nie mogła być
zaliczona jako jużprzeprowadzona. Ujęte zaśw pkt 2 wykazu opracowanie strategii
kampanii promocyjnej, to cośinnego niżjej przeprowadzenie i tak samo sięróżni jak
projektowanie obiektu budowlanego od jego wybudowania.
Z kolei w pkt IV.1.2 SIWZ przyjęto,że w celu potwierdzenia spełnienia warunku udziału w
postępowaniu przetargowym, wykonawca ma złożyćwykaz zrealizowanych, usług
odpowiadających opisowi zawartemu w warunkach udziału w postępowaniu w rozdziale III
ust. 1 pkt 1.1.2.1. i 1.1.2.2., wraz z dokumentami potwierdzającymi,że projekty te zostały
należycie wykonane. Użycie w tym zapisie liczby mnogiej (projekty) oraz spójnika: „i"
pomiędzy podpunktami zawierającymi przywołanie kampanii ogólnopolskiej, o wartości
powyżej 1 min zł i kampanii o tematyce zdrowotnej lub społecznej, oznacza,że warunku
udziału w postępowaniu nie wypełnia ujęcie w wykazie jednej przeprowadzonej kampanii,
która jest jednocześnie ogólnopolska, o dużej wartości, jak i dotyczy tematyki zdrowotnej,
czy społecznej. Tak jest zaśw przepadku wykazu, umieszczonego w ofercie JP Konsulting,
gdzie dla potrzeb dysponowania odpowiednim doświadczeniem można uwzględnićtylko
przeprowadzenie jednej kampanii, ujętej w pkt 1 wykazu, gdyżjak wskazano powyżej te,
ujęte z pkt 2 i 3 nie mogązostaćzaliczone. To zaśoznacza,że ów oferent nie spełnia
warunku udziału w postępowaniu i jego oferta powinna zostaćwykluczona na podstawie art.
24 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 22 ust. 1 pkt 2 Pzp i z mocy art. 24 ust. 4 Pzp być
odrzuconą.. Odwołujący zauważa też,że ujęte w wykazie tego wykonawcy zamówienia
realizowane sąna rzecz tego samego Zamawiającego, co może rodzićpodejrzenie większej
znajomości oczekiwańtegożZamawiającego i co jest szczególnie widoczne przez pryzmat
zgodności proponowanej ceny z wydatkami finalnie zaplanowanymi na ten cel. W tej sytuacji
dokonując wyboru tej oferty, jako najkorzystniejszej, gdy powinna podlegaćwykluczeniu,
Zamawiający naruszył normęart. 91 ust. 1 Pzp.
Zamawiający wniósł o oddalenie odwołania w całości uznając zarzuty za niezasadne.
Uzasadniając decyzjęo odrzuceniu oferty wskazał,że projekt odwołującego nie zawiera
dostatecznie
udokumentowanej
strategii
działan,
w
szczegolności
w
zakresie
zaproponowanych rozwiązańdotyczących natężenia kampanii, liczby emisji komunikatów
przy użyciu róznych nośników, doboru mediów, organizacji eventów, a także realnego
kosztorysu. Zdaniem zamawiającego kosztorys ten jest zaniżony w stosunku do
zaproponowanych działań, gdyżnie uwzględnia części wydatków np. związanych z
honorariami dla celebrytów, czy całkowitych kosztów eventów. Dokonując oceny
zamawiający analizował koszty i efekty innych długoletnich kampanii społecznych o zasięgu
ogólnopolskim realizowanych przez siebie i inne podmioty. Ponadto zasięgnął opinii
ekspertów dr Marzeny B. (adiunkta, Zakładu Systemów Prasowych i Prawa Prasowego UAM
oraz dr Krzysztofa B. Kierownika Pracowni Analiz Prasowych UAM), która potwierdziła
obawy,że oferta nie zapewnia wykonania przedmiotu zamówienia w sposób prawidłowy
m.in. z uwagi na zbyt niskie koszty.
Zamawiający wskazał,że w postępowaniu w terminie składania tj. 6.09.2011 r. wpłynęły 4
oferty z cenami: 14 471 644,67 zł, 13 704 150 zł, 5 210 332 zł i 11 808 000 zł.
Dnia 2 września 2011 r. poinformował wykonawców,że na sfinansowanie zadania planuje
kwotę16 021 301,26 zł. Kwota ta była wynikiem analizy niezbędnych kosztów, jakie należy
ponieśćdla osiągnięcia pożądanych efektów. Wyjaśnienia wykonawcy dotyczące elementów
oferty mających wpływ na wysokośćzaoferowanej ceny nie rozwiały wątpliwości
zamawiającego, który wezwał wykonawcęponownie o wyjaśnienia w szczególności w
kontekście realizacji celu projektu polegającego na osiągnięciu 60% wzrostu poziomuświadomości pracowników wykonujących zawody związane z wyższym narażeniem na
czynniki wywołujące choroby układu moczowo – płciowego w wieku 45+. Wskazał,że
wykonawca w piśmie z 19.09.2011 r. wyjaśnił m.in.że grupęmediowązdefiniowano szerzej
niżwymagał zamawiający – jako mężczyzn powyżej 45 rokużycia czynnych zawodowo,
podczac gdy właściwa grupa docelowa stanowi zaledwie 12% grupy zidentyfikowanej przez
odwołującego. Zbyt szerokie określenie grupy docelowej spowodowało nieprawidłowe
określenie kosztów dotarcia i niewłasciwy dobórśrodków komunikacji. Zamawiający
stwierdził,że dotarcie do szeroko określonej grupy docelowej nie gwarantuje dotarcia do
bardzo specyficznej jej części (która ma inne nawyki telewizyjne, radiowe czy czytelnicze).
Szacowany efektywny zasięg kampanii telewizyjnej określony jako @6+ dla całej komunikacji
w tym medium wynosi 75%. W efekcie może dojśćod sytuacji,że grupa docelowa
zidentyfikowana przez zamawiającego (12% grupy wskazanej w ofercie odwołującego) nie
zobaczy spotu telewizyjnego – gdyżpory jego emisji nie będądostosowane do tej właśnie
grupy. Zamawiający podkreslił,że na potrzeby niniejszej kampanii wskazał węższągrupę
docelową, co wymaga starannego doboru mediów i czasu emisji poszczególnych audycji, co
niesie za sobądodatkowe koszty. Pewność,że konkretne osoby zetknęły sięz emitowaną
reklamąjest tym mniejsza im mniejsząilośćreklam wyemituje wykonawca. Oceniając ofertę
odwołującego pod kątem realności zaoferowanej ceny w kontekście osiągnięcia rezultatów
wymaganych w siwz, w w tym ceny oferty w kontekście całego przedmiotu zamówienia i
posiłkując sięuzyskanąopiniąspecjalistów uznał,że cena oferty odwołującego jest rażąco
niska. Zamawiający stwierdził,że stawiając przed wykonawcami cele opisane w przedmiocie
zamówienia
określił
efekty,
jakie
powinno
zagwarantować
przeprowadzenie
zaproponowanych w ofertach kampanii. W przypadku kampanii promocyjnych jednym z
istotny;ch elementów jest rodzaj i częstotliwośćprzekazu, które powinny byćdostosowane
do konkretnych grup docelowych i pożądanych efektów (celów kampanii). Elementy te są
nierozerwalnie związane z kosztami, jakie musząbyćponiesione w celu ich osiągnięcia.
Projekt przygotowany przez odwołującego, zdaniem zamawiającego, nie zawiera
dostatecznie szczegółowo udokumentowanej strategii działań(w zakresie zaproponowanych
rozwiązań: natężenia kampanii, liczby emisji komunikatów przy użyciu różnych nośników,
doboru mediów, organizacji eventów), a także wiarygodnego kosztorysu tzn. takiego, który
gwarantowałby zrealizowanie przyjętych celów kampanii. Zamawiający wskazuje,że także w
treści odwołania wykonawca podał,że „dwa spośród trzech uderzeńkomunikacyjnych
przewidziano w miesiącach, w których koszt czasu reklamowego jest niższy o 40% niżw
miesiącach jesiennych i wiosennych.” Zamawiający zauważa,że jest to jednocześnie czas
spadku oglądalności z uwagi na warunki pogodowe sprzyjające przebywaniu na powietrzu
oraz mniej atrakcyjnąramówkęprogramowąwielu stacji. Powyższe w powiązaniu z
planowanym zasięgiem efektywnym 6+ (minimalnym wymaganym przez zamawiającego)
oraz wskazaniem,że „dalsza dobudowa zasięgu przestaje byćefektywna”, poddaje w
wątpliwośćmożliwośćosiągnięcia tego zasięgu. Zamawiający stwierdza,że planowany
przez oferenta czas emisji reklam jedynie teoretycznie wskazuje na osiągnięcie
zamierzonego efektu. W ocenie zamawiającego koszty kampanii zostały przez wykonawcęźle oszacowane, a co za tym idzie cena oferty.
Zamawiający uznałże wykonawca wybrany spełnia wymagane warunki udziału i nie ma
podstaw do wykluczenia go z postępowania. Wskazał,że powołane w odwołaniu warunki
udziału mogąbyćspełnione rozłącznie lub łacznie, co oznacza,że wykonawca legitymujący
siędoswiadczeniem w przeprowadzeniu dwóch kampanii, jednej ogólnopolskiej o wartości
1 000 000 zł, a drugiej o tematyce zdrowotnej lub społecznej, jest zdolny do wykonania
zamówienia w takim stopniu, jak wykonawca posiadający doświadczenie w prowadzeniu
kampanii ogólnopolskiej o wartości ponad 1 000 000 zł o tematyce zdrowotnej lub
społecznej.
Przystępujący wniósł o oddalenie odwołania podzielając argumentacjęzamawiającego.
Skład orzekający Krajowej Izby Odwoławczej po przeprowadzeniu rozprawy
w przedmiotowej sprawie, na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym po
zapoznaniu sięz dokumentacjąpostępowania o udzielenie zamówienia publicznego,
w tym w szczególności, postanowieniami SIWZ, ofertązłożonąprzez odwołującego i
przystępującego i po przeanalizowaniu stanowisk stron i uczestnika przedstawionych na
piśmie oraz do protokołu rozprawy zważył, co następuje.
W niniejszym postępowaniu w terminie składania ofert tj. do dnia 6 września 2011 r. złożono
4 oferty z cenami: 14 471 644,67 zł, 13 704 150 zł, 11 808 000 zł oraz kwota 5 210 332 zł
stanowiąca cenęoferty złożonej przez odwołujacego. .
Dnia 2 września 2011 r. poinformował wykonawców,że na sfinansowanie zadania
planuje kwotę16 021 301,26 zł.
Jak wynika z treści art. 90 ust. 1 ustawy pzp zamawiający w celu ustalenia, czy oferta
zawiera rażąco niskącenęw stosunku do przedmiotu zamówienia, zwraca siędo
wykonawcy o udzielenie wyjaśnieńdotyczących elementów oferty mających wpływ na
wysokośćceny. Wobec znaczącej różnicy ceny oferty w stosunku do dokonanego przez
zamawiającego oszacowania przedmiotu zamówienia, za w pełni uzasadnione należy uznać
zażądanie od odwołującego sięwykonawcy złożenia wyjaśnień. Zaistnienie przesłanki
zastosowania powołanego przepisu (nie kwestionowane przez strony) oznacza,że w
odniesieniu do oferty, której to dotyczy, powstaje domniemanie, iżoferta zawiera rażąco
niskącenę, a obalenie tego domniemania jest czynnościąleżącąpo stronie wykonawcy,
którego obciąża w tym zakresie przedstawienie wyjaśnieńpopartych dowodami (por. art. 90
ust. 3 ustawy pzp).
Odwołujący złożył dnia 9 września 2011 r. wyjaśnienia o treści przytoczonej w
przedstawionym wyżej uzasadnieniu zarzutów odwołania załączając w formie tabelarycznej
kosztorys, w którym przedstawiono 7 elementów składowych określonych jako działania:
Strategia i kreacja, Produkcja, Emisja w mediach, Media relations i eventy, BTL i gadżety,
Badania, Fee agencji wskazując ceny tych elementów, odpowiednio w kwotach: 101 721 zł,
445 260 zł, 3 843 118,11 zł, 312 420 zł, 95 762,88 zł, 92 250 zł i 319 800 zł. W ocenie składu
orzekającego przedstawione wyjaśnienia wraz kosztorysem nie sąwystarczające do
stwierdzenia,że zaoferowana cena jest cenąrealnąw kontekście oczekiwanego i opisanego
w siwz celuświadczenia usługi, jakim jest poprawa stanu wiedzy, zachowańi wzrost
poziomuświadomości adresatów kampanii – grupy docelowej.
Wniosek taki jako wynik analizy dokonanej przez zamawiającego, w tym w oparciu o treść
pisemnej ekspertyzy sporządzonej na zlecenie Ministerstwa Zdrowia, Izba podziela mającświadomość,że ocena taka z uwagi na specyfikęusług niematerialnych polegających na
kampanii społecznej, a przy tym dotycząca efektu mającego nastąpićw przyszłości, nie jest
możliwa w kategoriach w pełni mierzalnych. Z tego względu bardziej uzasadnione jest
stwierdzenie o nadmiernym ryzyku nieosiągnięcia celu kampanii przeprowadzanej za cenę
tak znacząco odbiegającąod przedmiotu zamówienia, jak i cen pozostałych wykonawców,
legitymujących sięnie negowanym doświadczeniem w działalności, do której należy
przedmiot zamówienia. Należy przy tym zauważyć,że wymienione wyżej składniki
cenotwórcze ujęte w kosztorysie nie zawierały wystarczających informacji o szczegółowych
elementach działańskładowych i ich kosztach (wydatkach) tytułem przykładu jako
wynagrodzenia celebrytów, koszty eventów). Ponadto wydaje sięwątpliwa deklaracja, z
której wynika,że właśnie odwołujący z racji doświadczenia może oferowaćszczególne
rabaty, co można odczytaćjako ewentualnośćniedostępnąpozostałym wykonawcom.
Kolejna wątpliwośćco do możliwości osiągnięcia zamierzonego celu wynika ze wskazania
przez wykonawcędoboru czasu reklamowego w telewizji (mającej największy udział w
budżecie) w okresie, w którym koszt czasu reklamowego jest znacząco niższy poprzez
wskazanie w wyjaśnieniach takich „tańszych” miesięcy. Biorąc jednocześnie pod uwagę,że
w ofercie wykonawca posługując sięzwrotem „wybrane pasma czasowe” nie wskazuje
terminów emisji tj. gdzie i kiedy będąemitowane spoty, uprawnione jest domniemanie o
zamiarze ich usytuowania w czasie niższej oglądalności, w rezultacie z efektem niższym od
oczekiwanego.
Wświetle powyższych stwierdzeń, izba uznała,że złożone wyjaśnienia nie obaliły
domniemania o złożeniu przez odwołującego oferty z cenąrażąco niską, a tym samym
zamawiający nie naruszył w prowadzonym postępowaniu przepisu art. 89 ust. 1 pkt 4
odrzucając ofertęw wyniku jej uprzedniej analizy dokonanej z poszanowaniem art. 90 ust. 2 i
3 ustawy pzp. W oparciu o dokumentacjępostępowania Izba stwierdza,że ocena
zamawiającego nie wynikała wyłacznie z prostego porównaniu kwot oferowanych przez
poszczególnych wykonawców i odniesienia siędo wielkości proponowanych budżetów. Ta
okolicznośc w połączeniu z odniesieniem do przedmiotu zamówienia była wyłącznie
przyczynąwszczęcia postępowania wyjaśniającego, a nie oceny jego wyniku.
Oceniając spełnienie w niniejszym postępowaniu przez JP Konsulting Sp. z o.o. warunku
uziału polegającego na doświadczeniu opisanym pkt III.1.1.2 SIWZ warunkiem udziału tj.
wykazanie przez wykonawcęprzeprowadzenia: 1. co najmniej jednej kampanii promocyjnej
oraz PR o zakresie co najmniej ogólnokrajowym (w zakresie, której zostały podjęte działania
promocyjne oraz public relations) o wartości co najmniej 1 mln zł brutto, 2. co najmniej jednej
kampanii promocyjnej o tematyce zdrowotnej lub społecznej, Izba uznaje za prawidłowe
zastosowanie wskazanego warunku wobec w/w wykonawcy (przystępującego do
postępowania odwoławczego). Skład orzekający uznaje w oparciu o wskazanątreśćsiwz,że
realizacja usługi opisanej w pkt 1 wykazu załączonego do oferty wykonawcy potwierdza
spełnienie wskazanego warunku co do obydwu opisanych parametrów tj. wymogu
minimalnej kwoty jak i wymogu tematyki kampanii.
Wobec powyższego, orzeczono, jak w sentencji uznając,że odwołanie nie zasługuje
na uwzględnienie.
O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono stosownie do jego wyniku na
podstawie art. 192 ust. 9 i 10 z uwzględnieniem postanowieńi § 5 rozporządzenia Prezesa
Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości i sposobu pobierania wpisu od
odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu odwoławczym i sposobu ich rozliczania
(Dz. U. z 2010 r. Nr 41, poz. 238). Izba nie uwzględniła wniosku o zasądzenie kosztów
postępowania na rzecz uczestnika postępowania odwoławczego przystępującego po stronie
zamawiającego wskazując,że prawo uczestnika dożądania kosztów jest możliwe jedynie w
okolicznościach przewidzianych w § 3 ust. 3 pkt 2 wyżej wskazanego rozporządzenia, które
nie wystąpiły w niniejszym postępowaniu.
Przewodniczący: ……………………
Wcześniejsze orzeczenia:
- Sygn. akt KIO 263/15 z dnia 2015-12-23
- Sygn. akt KIO 245/15, KIO 305/15 z dnia 2015-03-04
- Sygn. akt KIO 270/15 z dnia 2015-03-03
- Sygn. akt KIO 273/15 z dnia 2015-02-27
- Sygn. akt KIO 267/15 z dnia 2015-02-27
