rodzaj: WYROK
data dokumentu: 2015-01-13
rok: 2014
data dokumentu: 2015-01-13
rok: 2014
sygnatury akt.:
KIO 2741/14
KIO 2741/14
po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2015 r. odwołania wniesionego do Prezesa
Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 22 grudnia 2014 r. przez Odwołującego
Pentacomp
Systemy Informatyczne S.A. z siedzibą w Warszawie przy ul. Lektykarskiej 29, 01-687
Warszawa w postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego
Ministerstwo Pracy i
Polityki Społecznej, ul. Nowogrodzka 1/3/5, 00-513 Warszawa
przy udziale:
Wykonawcy
Sygnity S.A. z siedzibą w Warszawie przy Al. Jerozolimskich 180, 02-486
Warszawa zgłaszającego przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie
Zamawiającego
Krajowej Izby Odwoławczej w dniu 22 grudnia 2014 r. przez Odwołującego
Pentacomp
Systemy Informatyczne S.A. z siedzibą w Warszawie przy ul. Lektykarskiej 29, 01-687
Warszawa w postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego
Ministerstwo Pracy i
Polityki Społecznej, ul. Nowogrodzka 1/3/5, 00-513 Warszawa
przy udziale:
Wykonawcy
Sygnity S.A. z siedzibą w Warszawie przy Al. Jerozolimskich 180, 02-486
Warszawa zgłaszającego przystąpienie do postępowania odwoławczego po stronie
Zamawiającego
orzeka:
1 Oddala odwołanie.
2 Kosztami postępowania obciąża Odwołującego Pentacomp Systemy Informatyczne S.A.
z siedzibą w Warszawie i:
2.1 zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę
15.000 zł 00 gr. (słownie:
piętnaście tysięcy złotych, zero groszy) uiszczoną przez Odwołującego Pentacomp
Systemy Informatyczne S.A. z siedzibą w Warszawie, tytułem wpisu od odwołania,
2.2 Zasądza od Odwołującego Pentacomp Systemy Informatyczne S.A. z siedzibą w
Warszawie na rzecz Zamawiającego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej kwotę
3.600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące sześćset złotych zero groszy) stanowiącą koszty
strony poniesione z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika.
Sygn. akt KIO 2741/14
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907 z późn. zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od
dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do
Sądu Okręgowego w Warszawie
Przewodniczący:
………………………………
Sygn. akt KIO 2741/14
U z a s a d n i e n i e
W postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego – Ministerstwo Pracy i Polityki
Społecznej w trybie przetargu nieograniczonego na wykonanie, wdrożenie, utrzymanie i
rozwój Systemu Teleinformatycznego Obsługi Rejestrów PSZ (STOR) oraz zapewnienie
wsparcia dla użytkowników końcowych (numer sprawy: 11/DI/PN/2014), ogłoszonym w
Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich 2014/S 195-344811 w dniu 10.10.2014 r
.
,
wobec czynności podjętych i zaniechanych w toku oceny ofert i wyboru oferty
najkorzystniejszej, zostało wniesione w dniu 22 grudnia 2014 r. do Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej odwołanie przez wykonawcę Pentacomp Systemy Informatyczne S.A. z
siedzibą w Warszawie (sygn. akt KIO 2741/14).
Zamawiający poinformował wykonawców o wynikach oceny ofert oraz wyborze oferty
najkorzystniejszej w dniu 12.12.2014 r. w zawiadomieniu przekazanym faksem.
Szacunkowa
wartość
przedmiotu
zamówienia
przekracza
kwotę
określoną
w
Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2013 r. w sprawie kwot wartości
zamówień oraz konkursów, od których jest uzależniony obowiązek przekazywania ogłoszeń
Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej (Dz. U. poz. 1735) dla dostaw i usług, stanowiącej o
obowiązku prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w pełnej
procedurze „unijnej” i wynosi 1 898 580 zł. netto (449.378,68 euro).
Informacja o wyborze oferty najkorzystniejszej została przekazana Odwołującemu w dniu 12
grudnia 2014 r.
Zamawiający przekazał w dniu 23.12.2014 r. kopię odwołania wykonawcom
uczestniczącym w postępowaniu. W terminie do 27.12.2014 r. do postępowania
odwoławczego przystąpienie zgłosił po stronie Zamawiającego wykonawca Sygnity S.A. z
siedzibą w Warszawie (wniesione w dniu 23.12.2014 r.).
W toku posiedzenia Izba postanowiła dopuścić do udziału w postępowaniu
wykonawcę zgłaszającego przystąpienie po stronie Zamawiającego.
Odwołujący zarzucił Zamawiającemu dokonanie z naruszeniem przepisów ustawy
czynności podjętych i zaniechanych w toku oceny oferty Sygnity S.A.- wybranej jako
najkorzystniejsza, w tym zaniechania zwrócenia się do wykonawcy o udzielenie wyjaśnień
dotyczących elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny, co mogło doprowadzić do
wyboru oferty zawierającej rażąco niską cenę, a tym samym podlegającej odrzuceniu.
W wyniku kwestionowanych czynności i zaniechań Odwołujący zarzucił Zmawiającemu
naruszenie art. 90 ust. 1 ustawy.
Sygn. akt KIO 2741/14
Z ostrożności procesowej Odwołujący na wypadek, gdyby Zamawiający zwrócił się w toku
czynności badania ofert o udzielenie przedmiotowych wyjaśnień do Sygnity S.A., zarzucił
Zamawiającemu naruszenie art. 90 ust. 2 i 3 oraz art. 89 ust. 2 pkt 4 ustawy poprzez
niewłaściwą ocenę wyjaśnień złożonych przez Sygnity S.A., które nie dawały podstaw do
przyjęcia, iż zaoferowana cena nie jest rażąco niską oraz zaniechanie odrzucenia oferty
Sygnity S.A. z uwagi na zawarcie w ofercie ceny rażąco niskiej w stosunku do przedmiotu
zamówienia.
W konsekwencji powyższych naruszeń Zamawiający dopuścił się do uchybienia art. 7 ust. 1 i
3 ustawy.
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu
unieważnienie czynności wyboru jako najkorzystniejszej oferty Sygnity S.A., zwrócenie się
do Sygnity S.A. na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o udzielenie wyjaśnień dotyczących
elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny, a w konsekwencji oraz w przypadku
gdyby takie wyjaśnienia były już składane, odrzucenie oferty Sygnity S.A. na podstawie art.
89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 90 ust. 3 ustawy i dokonania wyboru jako najkorzystniejszej oferty
Odwołującego.
Wykazując interes we wniesieniu odwołania Odwołujący wskazał na wynik rankingu ofert,
w którym jego oferta uplasowała się na drugiej pozycji w świetle przyjętych kryteriów oceny
ofert. Uchybienia Zamawiającego doprowadziły do wyboru oferty najkorzystniejszej z
naruszeniem przepisów ustawy, co mogło pozbawić Odwołującego możliwości uzyskania
zamówienia i poniesienia szkody.
Zamawiający zamierzał przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia kwotę 2 302 133 złotych
brutto, tj. poniżej szacunkowej wartości zamówienia ustalonej na kwotę 1 898 580 zł. netto
(2 335 253,40 zł. brutto). W postępowaniu oferty złożyli: Sygnity S.A. (z ceną 1 229 969,00
zł. brutto), Pentacomp Systemy Informatyczne S.A. (z ceną 2 814 240,00 zł brutto) oraz
Qumak S.A. z ceną 6 288 234,78 zł. brutto). Już z samego porównania ceny oferty Sygnity z
szacunkową wartością zamówienia wynika, iż zachodziła bezwzględna przesłanka do
wystąpienia o wyjaśnienie elementów oferty mających wpływ na zaoferowaną cenę.
Odwołujący w formie tabelarycznej zaprezentował wycenę poszczególnych zadań objętych
przedmiotem zamówienia w ofertach Sygnity S.A. oraz jego z ujęciem wysokości różnicy w
cenach.
Pomimo, iż cenę rażąco niską należy rozpatrywać wyłącznie w odniesieniu do całości
przedmiotu zamówienia, to nie można zupełnie pomijać cen cząstkowych, gdyż stanowią one
podstawę dla określenia ceny za realizację całości zamówienia. Gdy widocznym jest, iż ceny
Sygn. akt KIO 2741/14
cząstkowe zasadniczo w każdej pozycji odbiegają od cen innych wykonawców, powinno to
być wystarczającą podstawą do wszczęcia procedury z art. 90 ust. 1 ustawy.
Cena zaoferowana przez Sygnity S.A. jest niższa od szacunkowej wartości przedmiotu
zamówienia o 47,3 %. Z kolei cena ta jest niższa od następnej oferty - tu złożonej przez
Odwołującego - o 56%.
Ponadto Odwołujący wskazał, iż istotnym elementem cenotwórczym była w niniejszym
postępowaniu pozycja modyfikacji wynikających z potrzeb użytkowników, przy czym
Zamawiający określił liczbę godzin świadczenia tej usługi na 11 200 roboczogodzin.
Zaproponowana przez Sygnity S.A. kwota wynagrodzenia za przedmiotowe prace oznacza,że prace te będą realizowane przez informatyka - programistę za stawkę 20 zł. brutto (z
uwzględnieniem wszystkich kosztów ponoszonych przez pracodawcę w związku z
zatrudnieniem pracowników). Stawka ta jest niespotykaną na rynku informatycznym, co
może oznaczać nierzetelną kalkulację, prowadzącą w konsekwencji do zaoferowania rażąco
niskiej ceny. Według Odwołującego godzina pracy informatyka – programisty na poziomie
100 zł brutto nie jest wygórowana, a realizacja samych prac rozwojowych stanowi prawie
połowę przyjętej przez Zamawiającego wartości szacunkowej zamówienia.
Odwołujący wskazał na aktualne brzmienie przepisu art. 90 ust. 1, w którym ustawodawca
wprowadził próg różnicy ceny do wartości zamówienia lub średniej arytmetycznej cen
wszystkich złożonych ofert (30%), odpowiadający wypracowanej linii orzeczniczej Krajowej
Izby Odwoławczej, jaka wytworzyła się na gruncie art. 90 ust. 1 ustawy w brzmieniu sprzed
nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 29 sierpnia 2014 r. Odwołujący przywołał
orzeczenia w których Krajowa Izba Odwoławcza wskazywała na konieczność wszczęcia
procedury w trybie art. 90 ust. 1 ustawy już przy różnicy ceny na poziomie 10% od średniej
ceny grupy ofert zbliżonych, względnie o 20 % od wartości szacunkowej zamówienia (sygn.
akt KIO/UZP 117/10 z 04.01.2010 r.; KIO 1883/14 z 23.09.2014 r.).
W okolicznościach niniejszego postępowania, uwzględniając wysokość ceny oferty Sygnity
S.A. Zamawiający winien był powziąć wątpliwość prowadzącą do wszczęcia postępowania
wyjaśniającego w zakresie elementów ceny mających wpływ na wysokość ceny.
Ponieważ udostępniona Odwołującemu w dniu 18 i 19 grudnia 2014 r. dokumentacja
postępowania nie zawierała informacji o tym, aby Zamawiający zwrócił się z wnioskiem w
trybie art. 90 ust. 1 ustawy Odwołujący kwestionuje, aby ocena złożonych (ewentualnie)
wyjaśnień dokonana została w sposób prawidłowy. Nie wystąpiły w sprawie obiektywne
czynniki, które mogłyby doprowadzić do zaoferowania ceny na tak niskim poziomie, przy
zagwarantowaniu zyskowności przedsięwzięcia.
Odwołujący wskazuje, iż przedmiotem zamówienia jest świadczenie usług zasadniczo o
charakterze niematerialnym, zatem realizacja zamówienia opiera się na potencjale ludzkim i
doświadczeniu. Zdecydowanie mniejsze znaczenie mają tu posiadane zasoby techniczne.
Sygn. akt KIO 2741/14
Istotne zatem ma tu wykazanie jako podstawy do obniżenia wynagrodzenia to, czy
wykonawca:
1)
posiada gotowe rozwiązania, czyli metodologię wykonywania prac, i czy może je
wdrożyć łatwiej i szybciej niż inni wykonawcy, aby uzyskać efekt polegający na
wykonaniu zamówienia na poziomie oczekiwanym przez zamawiającego przy
jednoczesnej redukcji kosztów (oczywiście przy założeniu, że inni uczestnicy
postępowania takimi metodologiami nie dysponują);
2)
dysponuje osobami, które posiadają kwalifikacje i wiedzę (określoną w siwz)
niezbędną do wykonania czynności wskazanych umową zatrudnionymi za
stawkę wynagrodzenia wynikającą z oferty pomniejszoną o koszty konieczne do
realizacji umowy, przy uwzględnieniu stawek obowiązujących na rynku w branży
informatycznej.
Uwzględniając wytyczne płynące z orzecznictwa, z których wynika wniosek o potrzebie
wykazania jako sprzyjających obniżeniu ceny okoliczności właściwych wyłącznie danemu
wykonawcy (KIO 2354/13 z 22.10.2013 r., SO we Wrocławiu sygn. akt X Ga 294/07 z
08.11.2007 r.), Odwołujący wskazał na brak możliwości powołania się przez Sygnity S.A. na
wyjątkowo sprzyjające tylko temu wykonawcy warunki realizacji zamówienia.
Udzielenie zamówienia temu wykonawcy oznaczać będzie usankcjonowanie niezgodnego z
przepisami ustawy wyboru oferty najkorzystniejszej.
Zamawiający złożył odpowiedź na odwołanie (pismo z dnia 12.01.2015 r.), w której
wniósł o jego oddalenie podnosząc zarówno brak interesu po stronie Odwołującego w
uzyskaniu zamówienia, jak i bezpodstawność zgłoszonych zarzutów naruszenia ustawy w
toku oceny oferty Sygnity S.A.
Kwestionując istnienie interesu we wniesieniu odwołania Zamawiający wskazał, iż cena jaką
zaoferował Odwołujący przekracza o ok. 22% (ok. 0,5 mln zł.) budżet przewidziany na
realizację przedmiotu zamówienia. Jednocześnie Zamawiający zastrzegł, iż nie ma
możliwości pozyskania dodatkowych środków pozwalających na wybór oferty Odwołującego.
W związku z powyższym, brak jest legitymacji do wniesienia odwołania, które powinno z tej
podstawy podlegać oddaleniu, niezależnie od treści merytorycznej zarzutów i ich zasadności.
Pomijając powyższe, Zamawiający odniósł się do zarzutów kwestionując ich zasadność, wświetle obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego stanu prawnego (art. 90 ustawy). Zamawiający odwołał się do doświadczenia,
jakie płynie z dotychczasowego utrzymania systemów RIS oraz KRAZ, które mają być
obsługiwane przez tworzony system teleinformatyczny STOR, w tym okoliczności, że Sygnity
S.A. od 4 lipca 2013 r. odpowiedzialna jest za utrzymanie i rozwój systemu RIS.
Sygn. akt KIO 2741/14
Zamawiający uznał, iż nie było podstaw do wszczęcia procedury wyjaśnienia elementów
oferty mających wpływ na wysokość ceny, gdyż oferty wszystkich wykonawców zawierały
zarówno ceny łączne, jak i ceny za realizację poszczególnych elementów przedmiotu
zamówienia. Zamawiający nie uważał za zasadne zwrócenie się o wyjaśnienia tylko z uwagi
na kryterium arytmetyczne. Zamawiający odniósł się do każdej pozycji wycenianej w
ofertach, w tym wskazanej przez Odwołującego kalkulacji za modyfikacje wynikające z
potrzeb i wymogów funkcjonalnych użytkowników STOR. Zamawiający uznał, iż stawki
roboczogodziny przyjętej w ofercie Sygnity S.A. oraz Odwołującego (odpowiednio 20 zł i
98,40 zł. brutto), gwarantują wykonanie tej części przedmiotu zamówienia w sposób
należyty. Zamawiający odwołał się do stawki, jaką ponosi w ramach rozwoju szkoleń e-
learning – 13,53 zł. brutto, a także do średniego wynagrodzenia informatyków (według
raportu płacowego 2014 r.) w wysokości 3.645,00 zł, przy zarobkach od 2.730,00 zł do
4.830,00 zł. Zamawiający czerpał wiedzę również z ofert pracy publikowanych przez
wszystkie powiatowe urzędy pracy w ramach Centralnej Bazy Ofert Pracy, w których poziom
wynagrodzenia dla informatyków kształtowały się na poziomie 1.700,00 – 3.500,00 zł brutto
(tj. ok. 10-21 zł brutto za godzinę pracy).
Uwzględniając charakter przedmiotowej usługi opierającej się na potencjale ludzkim i
doświadczeniu, wycena oferty Odwołującego nie budziła wątpliwości u Zamawiającego, które
prowadziłyby do konieczności zwrócenia się do wykonawcy o złożenie wyjaśnień w trybie art.
90 ust. 1 ustawy. Ewentualne zwrócenie się o wyjaśnienia nie byłyby powodowane
wątpliwościami Zamawiającego, a jedynie działaniem ostrożnościowym.
Stanowisko Izby
Do rozpoznania odwołania zastosowanie znajdowały przepisy ustawy Prawo zamówień
publicznych obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, (tekst
jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.), tj. sprzed zmiany ustawy z dnia 29 sierpnia 2014
r., zwanej dalej „ustawą”.
Izba nie znalazła podstaw do odrzucenia odwołania i rozpoznała je na rozprawie z
udziałem stron i uczestnika postępowania odwoławczego przystępującego po stronie
Zamawiającego.
W pierwszej kolejności koniecznym było odniesienie się do zarzutu braku interesu we
wniesieniu odwołania, podnoszonego zarówno przez Zamawiającego, jaki i Przystępującego.
Izba odmiennie, niż kwestionujący spełnienie przesłanki materialno prawnej uznała, iż
okoliczność wyższej ceny w ofercie Odwołującego od kwoty, jaką Zamawiający zamierza
przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia nie pozbawia wykonawcy prawa do skutecznego
wniesienia odwołania wobec czynności Zamawiającego pozbawiających go szansy na
Sygn. akt KIO 2741/14
uzyskanie zamówienia. Skoro wykonawca złożył ofertę, ma prawo korzystać z
przysługujących mu środków ochrony prawnej w celu wzruszenia decyzji Zamawiającego,
która narusza jego interes w uzyskaniu zamówienia, istniejącego w chwili wniesienia
odwołania i ocenianego na ten moment. Interes ten nie może być ograniczany wyłącznie do
sytuacji, w której wykonawca mógłby wykazać w sposób pewny, że przedmiotowe
zamówienia zostanie mu udzielone, co w większości przypadków byłoby niemożliwe (w
szczególności przy rozbudowanych kryteriach oceny ofert, albo z uwagi na wczesny etap
postępowania). W ocenie Izby, doprowadzenie do sytuacji, w której oferta wykonawcy byłaby
sklasyfikowana na pierwszym miejscu, w sposób dostateczny wykazuje legitymację do
wniesienia odwołania. Szanując odmienne oceny, prezentowane w orzecznictwie, Izba
uznała, iż wysokość ceny w ofercie Odwołującego nie może przesądzać na obecnym etapie,że postępowanie o udzielenie zamówienia, w przypadku zmiany jego wyniku, zostałoby
unieważnione na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 4 ustawy. Przyjęcie, że taka możliwość miałaby
decydować o istnieniu przesłanki materialno prawnej z art. 179 ust. 1 ustawy prowadziłoby
do wyłączenia spod kontroli wszelkich czynności Zamawiającego dokonanych z naruszeniem
ustawy, w tym również samej czynności unieważnienia postępowania. W ocenie składu
orzekającego, taka sytuacja wypaczałaby sens środków ochrony prawnej, naruszając
generalną wytyczną płynącą z dyrektyw, aby środki ochrony prawnej gwarantowały realną
ochronę wykonawców przed wadliwymi czynnościami zamawiających.
W związku z powyższym Izba uznała, że spełnione zostały przesłanki materialno
prawe dla merytorycznego rozpoznania zarzutów.
Przy rozpoznaniu odwołania Izba miała na uwadze całokształt okoliczności ustalonych
w sprawie przy rozstrzyganiu w przedmiocie podniesionych zarzutów.
Na podstawie protokołu postępowania Izba ustaliła, iż Zamawiający oszacował wartość
zamówienia na kwotę netto 1.898.580 zł. (brutto: 2 335 253,40 zł.), w tym przyjmując jako
podstawę do wyliczenia kwoty za realizację dodatkowych zmian funkcjonalnych w systemie
STOR oraz zmian prawnych i zmian wynikających z aktualizacji platformy sprzętowo-
systemowej stawkę za roboczogodzinę w wysokości 41 zł. netto (pismo z dnia 28.07.2014
r.). Kwota szacowana wartości zamówienia przewyższała o ok. 33 tyś złotych brutto środki,
jakie Zamawiający zamierzał przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia w wysokości
2.302.133,00 zł brutto.
W postępowaniu oferty złożyło trzech wykonawców, w tym Sygnity S.A. (1.229.969,00
zł.), Qumak S.A. (6.288.234,78 zł.), Pentacomp Systemy Informatyczne S.A. (2.814.240,00
zł.). Tylko oferta Sygnity S.A. mieściła się w środkach zabezpieczonych na sfinansowanie
zamówienia (2.302.133,00 zł brutto- zgodnie z opinią Biura Budżetów i Finansów – wniosek).
Sygn. akt KIO 2741/14
Przedmiot zamówienia dotyczy wykonania i wdrożenia systemu teleinformatycznego
STOR umożliwiającego prowadzenie: Rejestru Instytucji Szkoleniowych (RIS), Rejestru
Podmiotów Prowadzących Agencje Zatrudnienia (KRAZ) oraz Rejestru Podmiotów
Akredytowanych do prowadzenia na terenie Rzeczpospolitej Polskiej pośrednictwa pracy w
ramach sieci EURES (RPA EURES). STOR powinien być wykonany w oparciu o system
teleinformatyczny RIS i posiadać jego pełną funkcjonalność. Do systemu STOR musi być
przeniesiona pełna funkcjonalność istniejąca w systemie KRAZ i musi zostać wykonana od
podstaw funkcjonalność związana z prowadzeniem rejestru EURES.
Obecnie system RIS obsługiwany jest przez Sygnity S.A. w ramach umowy z dnia 4
lipca 2013 r. nr 29/DI/WR/2013 (okoliczność niesporna).
Zamawiający w toku badania ofert nie zwracał się do żadnego z wykonawców o
wyjaśnienie elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny, a tym samym
przedmiotem zarzutów objęta jest wyłącznie czynność zaniechania wezwania Sygnity S.A.
do złożenia stosownych wyjaśnień, a w konsekwencji zarzut naruszenia art. 90 ust. 1 ustawy
(pozostałe zarzuty podniesione z ostrożności procesowej na wypadek, gdyby takie wezwanie
zostało skierowane, a wyjaśnienia ocenione jako wystarczające).
Uwzględniając ustalony w oparciu o treść przywołanych dokumentów stan
faktyczny, Izba uznała, iż odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należało ustalić brzmienie przepisu art. 90 ust. 1 ustawy,
obowiązujące w dacie wszczęcia przedmiotowego zamówienia, a tym samym
wyznaczającego zakres normy prawnej, której naruszenie wskazuje Odwołujący w
odwołaniu. Zgodnie z tym artykułem, Zamawiający w celu ustalenia, czy oferta zawiera
rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia, zwraca się do wykonawcy o
udzielenie w określonym terminie wyjaśnień dotyczących elementów oferty mających wpływ
na wysokość ceny. Nie może budzić wątpliwości, iż przepis ten nie zawierał żadnych
stanowczych wytycznych pozwalających na ustalenie, kiedy zasadnym będzie zwrócenie się
do wykonawcy o złożenie wyjaśnień, jak również nie zawiera definicji ceny rżąco niskiej. W
orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej oraz Sądów Okręgowych wskazuje się, że decyzję
tą zamawiający podejmować winien przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych
konkretnego postępowania. W tym zakresie Izba podziale w całości stanowisko Sądu
Okręgowego w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2008r. sygn. akt X Ga 127/08, iż „Zamawiający
na etapie wstępnego badania ofert ocenia, czy w jego przekonaniu cena przedstawiona w
ofercie nie ma charakteru ceny rażąco niskiej. W czasie tego wstępnego badania, w którym
pod uwagę należy brać, co do zasady, całkowitą cenę za przedmiot zamówienia, a nie
poszczególne pozycje, czy składniki ceny zamawiający, który nabierze podejrzeń co do zbyt
niskiej proponowanej przez wykonawcę ceny, wszczyna procedurę wyjaśnienia. Już od
Sygn. akt KIO 2741/14
samego początku oceny proponowanych w ofertach cen widocznym jest, że pojęcie rażąco
niskiej ceny jest pojęciem subiektywnym, zależnym od indywidualnej oceny zamawiającego”.
Zatem to ocena przez zamawiającego ceny wykonawcy zaproponowanej w ofercie jest
podstawą wszczęcia procedury wyjaśniającej.
Przenosząc powyższe rozważania na ocenę decyzji Zamawiającego podjętej w
niniejszym postępowaniu o tym, aby nie zwracać się do Sygnity S.A. o złożenie wyjaśnień
dotyczących ceny, badaniu podlegały okoliczności, jakie Zamawiający miał na uwadze.
Zamawiający nie kierował się kryterium arytmetycznym, na które zasadniczo powoływał się
Odwołujący (tj. różnicy procentowej ceny do wartości szacunkowej oraz cen pozostałych
ofert złożonych w postępowaniu) uznając, iż nie uwzględniało ono innych istotnych z punktu
widzenia Zamawiającego okoliczności. Izba uznała, iż w świetle przepisów obowiązujących
przed zmianą ustawy z dnia 29.08.2014 r., kryterium arytmetyczne nie stanowiło jedynej
słusznej w każdym postępowaniu wytycznej dla ocenie zasadności powzięcia wątpliwości
przez zamawiającego co do rzetelności kalkulacji ceny ofertowej. Zamawiający mógł zatem
uwzględnić inne obiektywne okoliczności, które miał na uwadze, a dotyczące wysokości
kosztów, jakie dotychczas ponosił w związku z utrzymaniem jednego z elementów
przyszłego zamówienia, czy też jego specyfiki. Wyjaśnienia, jakich udzielił Zamawiający w
toku postępowania odwoławczego były logiczne i przekonywujące, gdyż znajdowały oparcie
w danych, jakimi dysponował Zamawiający w związku z realizowanymi dotychczas
umowami, czy też prowadzonymi rejestrami. Zasadniczą uwagę strony poświęciły kalkulacji
dotyczącej wynagrodzenia informatyków za roboczogodzinę. Różnica pomiędzy ofertami
była znacząca, jednak w ocenie Izby, Zamawiający miał możliwość jej zweryfikowania jako
uzasadnionej sytuacją faktyczną Sygnity S.A., która z racji doświadczenia zdobytego przy
obsłudze systemu RIS miała szerszą wiedzę, pozwalającą na dokładniejsze oszacowanie
kosztów przyszłego zamówienia. Ponadto wykonawca ten założył udział podwykonawcy, co
znacząco mogło wpływać na poziom zakładanych kosztów, które Odwołujący oceniał przez
pryzmat kosztów pracodawcy. W niniejszym postępowaniu jedynie cena zaproponowana
przez Sygnity S.A. mieściła się w kwocie, jaką Zamawiający zamierzał przeznaczyć na
sfinansowanie zamówienia. Kolejna oferta odbiegała znacząca od tej kwoty, co w ocenie
Izby czyniło kalkulację Sygnity S.A. bardziej realną przy tego rodzaju zamówieniu, w którym
decydujący elementem kosztogennnym stanowią prace intelektualne. Tym samym, większa
znajomość specyfiki zamówienia pozwala na dokładniejsze oszacowanie zakresu prac i
koniecznego zaangażowania personelu. Zamawiający posiadał wiedzę wynikającą z
obiektywnych danych związanych z przedmiotowym zamówieniem, które pozwoliły mu na
ocenę kalkulacji Sygnity S.A., jako realną i nie budzącą jego wątpliwości. Ponadto,
Odwołujący nie wykazał, iż kwota 21 zł. brutto za godzinę pracy informatyka jest nierealna i
odbiega od kwot oferowanych na rynku pracy. Zamawiający mógł uwzględnić średnie
Sygn. akt KIO 2741/14
wysokości wynagrodzeń na rynku pracy, z którego zgodnie z warunkami zamówienia
wykonawcy mieli pozyskać pracowników.
W świetle powyższego Izba uznała, iż Zamawiający miał podstawy ku temu, aby uznać
kalkulację Sygnity S.A. za rzetelną i nie budzącą wątpliwości. Tym samym Izba oddaliła
zarzut naruszenia art. 90 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji całe odwołanie.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku na podstawie art. 192 ust. 9
oraz art. 192 ust. 10 Prawa zamówień publicznych oraz w oparciu o przepisy § 3 i § 5 ust. 3
pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości
i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu
odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238). Izba zaliczyła do kosztów
postępowania wpis oraz uzasadnione koszty Zamawiającego obejmujące wynagrodzenie
pełnomocnika i obciążyła nimi Odwołującego.
Przewodniczący:
………..……………………….
1 Oddala odwołanie.
2 Kosztami postępowania obciąża Odwołującego Pentacomp Systemy Informatyczne S.A.
z siedzibą w Warszawie i:
2.1 zalicza w poczet kosztów postępowania odwoławczego kwotę
15.000 zł 00 gr. (słownie:
piętnaście tysięcy złotych, zero groszy) uiszczoną przez Odwołującego Pentacomp
Systemy Informatyczne S.A. z siedzibą w Warszawie, tytułem wpisu od odwołania,
2.2 Zasądza od Odwołującego Pentacomp Systemy Informatyczne S.A. z siedzibą w
Warszawie na rzecz Zamawiającego Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej kwotę
3.600 zł 00 gr (słownie: trzy tysiące sześćset złotych zero groszy) stanowiącą koszty
strony poniesione z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika.
Sygn. akt KIO 2741/14
Stosownie do art. 198a i 198b ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 907 z późn. zm.) na niniejszy wyrok - w terminie 7 dni od
dnia jego doręczenia - przysługuje skarga za pośrednictwem Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej do
Sądu Okręgowego w Warszawie
Przewodniczący:
………………………………
Sygn. akt KIO 2741/14
U z a s a d n i e n i e
W postępowaniu prowadzonym przez Zamawiającego – Ministerstwo Pracy i Polityki
Społecznej w trybie przetargu nieograniczonego na wykonanie, wdrożenie, utrzymanie i
rozwój Systemu Teleinformatycznego Obsługi Rejestrów PSZ (STOR) oraz zapewnienie
wsparcia dla użytkowników końcowych (numer sprawy: 11/DI/PN/2014), ogłoszonym w
Dzienniku Urzędowym Wspólnot Europejskich 2014/S 195-344811 w dniu 10.10.2014 r
.
,
wobec czynności podjętych i zaniechanych w toku oceny ofert i wyboru oferty
najkorzystniejszej, zostało wniesione w dniu 22 grudnia 2014 r. do Prezesa Krajowej Izby
Odwoławczej odwołanie przez wykonawcę Pentacomp Systemy Informatyczne S.A. z
siedzibą w Warszawie (sygn. akt KIO 2741/14).
Zamawiający poinformował wykonawców o wynikach oceny ofert oraz wyborze oferty
najkorzystniejszej w dniu 12.12.2014 r. w zawiadomieniu przekazanym faksem.
Szacunkowa
wartość
przedmiotu
zamówienia
przekracza
kwotę
określoną
w
Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2013 r. w sprawie kwot wartości
zamówień oraz konkursów, od których jest uzależniony obowiązek przekazywania ogłoszeń
Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej (Dz. U. poz. 1735) dla dostaw i usług, stanowiącej o
obowiązku prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w pełnej
procedurze „unijnej” i wynosi 1 898 580 zł. netto (449.378,68 euro).
Informacja o wyborze oferty najkorzystniejszej została przekazana Odwołującemu w dniu 12
grudnia 2014 r.
Zamawiający przekazał w dniu 23.12.2014 r. kopię odwołania wykonawcom
uczestniczącym w postępowaniu. W terminie do 27.12.2014 r. do postępowania
odwoławczego przystąpienie zgłosił po stronie Zamawiającego wykonawca Sygnity S.A. z
siedzibą w Warszawie (wniesione w dniu 23.12.2014 r.).
W toku posiedzenia Izba postanowiła dopuścić do udziału w postępowaniu
wykonawcę zgłaszającego przystąpienie po stronie Zamawiającego.
Odwołujący zarzucił Zamawiającemu dokonanie z naruszeniem przepisów ustawy
czynności podjętych i zaniechanych w toku oceny oferty Sygnity S.A.- wybranej jako
najkorzystniejsza, w tym zaniechania zwrócenia się do wykonawcy o udzielenie wyjaśnień
dotyczących elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny, co mogło doprowadzić do
wyboru oferty zawierającej rażąco niską cenę, a tym samym podlegającej odrzuceniu.
W wyniku kwestionowanych czynności i zaniechań Odwołujący zarzucił Zmawiającemu
naruszenie art. 90 ust. 1 ustawy.
Sygn. akt KIO 2741/14
Z ostrożności procesowej Odwołujący na wypadek, gdyby Zamawiający zwrócił się w toku
czynności badania ofert o udzielenie przedmiotowych wyjaśnień do Sygnity S.A., zarzucił
Zamawiającemu naruszenie art. 90 ust. 2 i 3 oraz art. 89 ust. 2 pkt 4 ustawy poprzez
niewłaściwą ocenę wyjaśnień złożonych przez Sygnity S.A., które nie dawały podstaw do
przyjęcia, iż zaoferowana cena nie jest rażąco niską oraz zaniechanie odrzucenia oferty
Sygnity S.A. z uwagi na zawarcie w ofercie ceny rażąco niskiej w stosunku do przedmiotu
zamówienia.
W konsekwencji powyższych naruszeń Zamawiający dopuścił się do uchybienia art. 7 ust. 1 i
3 ustawy.
Odwołujący wniósł o uwzględnienie odwołania i nakazanie Zamawiającemu
unieważnienie czynności wyboru jako najkorzystniejszej oferty Sygnity S.A., zwrócenie się
do Sygnity S.A. na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o udzielenie wyjaśnień dotyczących
elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny, a w konsekwencji oraz w przypadku
gdyby takie wyjaśnienia były już składane, odrzucenie oferty Sygnity S.A. na podstawie art.
89 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 90 ust. 3 ustawy i dokonania wyboru jako najkorzystniejszej oferty
Odwołującego.
Wykazując interes we wniesieniu odwołania Odwołujący wskazał na wynik rankingu ofert,
w którym jego oferta uplasowała się na drugiej pozycji w świetle przyjętych kryteriów oceny
ofert. Uchybienia Zamawiającego doprowadziły do wyboru oferty najkorzystniejszej z
naruszeniem przepisów ustawy, co mogło pozbawić Odwołującego możliwości uzyskania
zamówienia i poniesienia szkody.
Zamawiający zamierzał przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia kwotę 2 302 133 złotych
brutto, tj. poniżej szacunkowej wartości zamówienia ustalonej na kwotę 1 898 580 zł. netto
(2 335 253,40 zł. brutto). W postępowaniu oferty złożyli: Sygnity S.A. (z ceną 1 229 969,00
zł. brutto), Pentacomp Systemy Informatyczne S.A. (z ceną 2 814 240,00 zł brutto) oraz
Qumak S.A. z ceną 6 288 234,78 zł. brutto). Już z samego porównania ceny oferty Sygnity z
szacunkową wartością zamówienia wynika, iż zachodziła bezwzględna przesłanka do
wystąpienia o wyjaśnienie elementów oferty mających wpływ na zaoferowaną cenę.
Odwołujący w formie tabelarycznej zaprezentował wycenę poszczególnych zadań objętych
przedmiotem zamówienia w ofertach Sygnity S.A. oraz jego z ujęciem wysokości różnicy w
cenach.
Pomimo, iż cenę rażąco niską należy rozpatrywać wyłącznie w odniesieniu do całości
przedmiotu zamówienia, to nie można zupełnie pomijać cen cząstkowych, gdyż stanowią one
podstawę dla określenia ceny za realizację całości zamówienia. Gdy widocznym jest, iż ceny
Sygn. akt KIO 2741/14
cząstkowe zasadniczo w każdej pozycji odbiegają od cen innych wykonawców, powinno to
być wystarczającą podstawą do wszczęcia procedury z art. 90 ust. 1 ustawy.
Cena zaoferowana przez Sygnity S.A. jest niższa od szacunkowej wartości przedmiotu
zamówienia o 47,3 %. Z kolei cena ta jest niższa od następnej oferty - tu złożonej przez
Odwołującego - o 56%.
Ponadto Odwołujący wskazał, iż istotnym elementem cenotwórczym była w niniejszym
postępowaniu pozycja modyfikacji wynikających z potrzeb użytkowników, przy czym
Zamawiający określił liczbę godzin świadczenia tej usługi na 11 200 roboczogodzin.
Zaproponowana przez Sygnity S.A. kwota wynagrodzenia za przedmiotowe prace oznacza,że prace te będą realizowane przez informatyka - programistę za stawkę 20 zł. brutto (z
uwzględnieniem wszystkich kosztów ponoszonych przez pracodawcę w związku z
zatrudnieniem pracowników). Stawka ta jest niespotykaną na rynku informatycznym, co
może oznaczać nierzetelną kalkulację, prowadzącą w konsekwencji do zaoferowania rażąco
niskiej ceny. Według Odwołującego godzina pracy informatyka – programisty na poziomie
100 zł brutto nie jest wygórowana, a realizacja samych prac rozwojowych stanowi prawie
połowę przyjętej przez Zamawiającego wartości szacunkowej zamówienia.
Odwołujący wskazał na aktualne brzmienie przepisu art. 90 ust. 1, w którym ustawodawca
wprowadził próg różnicy ceny do wartości zamówienia lub średniej arytmetycznej cen
wszystkich złożonych ofert (30%), odpowiadający wypracowanej linii orzeczniczej Krajowej
Izby Odwoławczej, jaka wytworzyła się na gruncie art. 90 ust. 1 ustawy w brzmieniu sprzed
nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 29 sierpnia 2014 r. Odwołujący przywołał
orzeczenia w których Krajowa Izba Odwoławcza wskazywała na konieczność wszczęcia
procedury w trybie art. 90 ust. 1 ustawy już przy różnicy ceny na poziomie 10% od średniej
ceny grupy ofert zbliżonych, względnie o 20 % od wartości szacunkowej zamówienia (sygn.
akt KIO/UZP 117/10 z 04.01.2010 r.; KIO 1883/14 z 23.09.2014 r.).
W okolicznościach niniejszego postępowania, uwzględniając wysokość ceny oferty Sygnity
S.A. Zamawiający winien był powziąć wątpliwość prowadzącą do wszczęcia postępowania
wyjaśniającego w zakresie elementów ceny mających wpływ na wysokość ceny.
Ponieważ udostępniona Odwołującemu w dniu 18 i 19 grudnia 2014 r. dokumentacja
postępowania nie zawierała informacji o tym, aby Zamawiający zwrócił się z wnioskiem w
trybie art. 90 ust. 1 ustawy Odwołujący kwestionuje, aby ocena złożonych (ewentualnie)
wyjaśnień dokonana została w sposób prawidłowy. Nie wystąpiły w sprawie obiektywne
czynniki, które mogłyby doprowadzić do zaoferowania ceny na tak niskim poziomie, przy
zagwarantowaniu zyskowności przedsięwzięcia.
Odwołujący wskazuje, iż przedmiotem zamówienia jest świadczenie usług zasadniczo o
charakterze niematerialnym, zatem realizacja zamówienia opiera się na potencjale ludzkim i
doświadczeniu. Zdecydowanie mniejsze znaczenie mają tu posiadane zasoby techniczne.
Sygn. akt KIO 2741/14
Istotne zatem ma tu wykazanie jako podstawy do obniżenia wynagrodzenia to, czy
wykonawca:
1)
posiada gotowe rozwiązania, czyli metodologię wykonywania prac, i czy może je
wdrożyć łatwiej i szybciej niż inni wykonawcy, aby uzyskać efekt polegający na
wykonaniu zamówienia na poziomie oczekiwanym przez zamawiającego przy
jednoczesnej redukcji kosztów (oczywiście przy założeniu, że inni uczestnicy
postępowania takimi metodologiami nie dysponują);
2)
dysponuje osobami, które posiadają kwalifikacje i wiedzę (określoną w siwz)
niezbędną do wykonania czynności wskazanych umową zatrudnionymi za
stawkę wynagrodzenia wynikającą z oferty pomniejszoną o koszty konieczne do
realizacji umowy, przy uwzględnieniu stawek obowiązujących na rynku w branży
informatycznej.
Uwzględniając wytyczne płynące z orzecznictwa, z których wynika wniosek o potrzebie
wykazania jako sprzyjających obniżeniu ceny okoliczności właściwych wyłącznie danemu
wykonawcy (KIO 2354/13 z 22.10.2013 r., SO we Wrocławiu sygn. akt X Ga 294/07 z
08.11.2007 r.), Odwołujący wskazał na brak możliwości powołania się przez Sygnity S.A. na
wyjątkowo sprzyjające tylko temu wykonawcy warunki realizacji zamówienia.
Udzielenie zamówienia temu wykonawcy oznaczać będzie usankcjonowanie niezgodnego z
przepisami ustawy wyboru oferty najkorzystniejszej.
Zamawiający złożył odpowiedź na odwołanie (pismo z dnia 12.01.2015 r.), w której
wniósł o jego oddalenie podnosząc zarówno brak interesu po stronie Odwołującego w
uzyskaniu zamówienia, jak i bezpodstawność zgłoszonych zarzutów naruszenia ustawy w
toku oceny oferty Sygnity S.A.
Kwestionując istnienie interesu we wniesieniu odwołania Zamawiający wskazał, iż cena jaką
zaoferował Odwołujący przekracza o ok. 22% (ok. 0,5 mln zł.) budżet przewidziany na
realizację przedmiotu zamówienia. Jednocześnie Zamawiający zastrzegł, iż nie ma
możliwości pozyskania dodatkowych środków pozwalających na wybór oferty Odwołującego.
W związku z powyższym, brak jest legitymacji do wniesienia odwołania, które powinno z tej
podstawy podlegać oddaleniu, niezależnie od treści merytorycznej zarzutów i ich zasadności.
Pomijając powyższe, Zamawiający odniósł się do zarzutów kwestionując ich zasadność, wświetle obowiązującego w dacie wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego stanu prawnego (art. 90 ustawy). Zamawiający odwołał się do doświadczenia,
jakie płynie z dotychczasowego utrzymania systemów RIS oraz KRAZ, które mają być
obsługiwane przez tworzony system teleinformatyczny STOR, w tym okoliczności, że Sygnity
S.A. od 4 lipca 2013 r. odpowiedzialna jest za utrzymanie i rozwój systemu RIS.
Sygn. akt KIO 2741/14
Zamawiający uznał, iż nie było podstaw do wszczęcia procedury wyjaśnienia elementów
oferty mających wpływ na wysokość ceny, gdyż oferty wszystkich wykonawców zawierały
zarówno ceny łączne, jak i ceny za realizację poszczególnych elementów przedmiotu
zamówienia. Zamawiający nie uważał za zasadne zwrócenie się o wyjaśnienia tylko z uwagi
na kryterium arytmetyczne. Zamawiający odniósł się do każdej pozycji wycenianej w
ofertach, w tym wskazanej przez Odwołującego kalkulacji za modyfikacje wynikające z
potrzeb i wymogów funkcjonalnych użytkowników STOR. Zamawiający uznał, iż stawki
roboczogodziny przyjętej w ofercie Sygnity S.A. oraz Odwołującego (odpowiednio 20 zł i
98,40 zł. brutto), gwarantują wykonanie tej części przedmiotu zamówienia w sposób
należyty. Zamawiający odwołał się do stawki, jaką ponosi w ramach rozwoju szkoleń e-
learning – 13,53 zł. brutto, a także do średniego wynagrodzenia informatyków (według
raportu płacowego 2014 r.) w wysokości 3.645,00 zł, przy zarobkach od 2.730,00 zł do
4.830,00 zł. Zamawiający czerpał wiedzę również z ofert pracy publikowanych przez
wszystkie powiatowe urzędy pracy w ramach Centralnej Bazy Ofert Pracy, w których poziom
wynagrodzenia dla informatyków kształtowały się na poziomie 1.700,00 – 3.500,00 zł brutto
(tj. ok. 10-21 zł brutto za godzinę pracy).
Uwzględniając charakter przedmiotowej usługi opierającej się na potencjale ludzkim i
doświadczeniu, wycena oferty Odwołującego nie budziła wątpliwości u Zamawiającego, które
prowadziłyby do konieczności zwrócenia się do wykonawcy o złożenie wyjaśnień w trybie art.
90 ust. 1 ustawy. Ewentualne zwrócenie się o wyjaśnienia nie byłyby powodowane
wątpliwościami Zamawiającego, a jedynie działaniem ostrożnościowym.
Stanowisko Izby
Do rozpoznania odwołania zastosowanie znajdowały przepisy ustawy Prawo zamówień
publicznych obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia, (tekst
jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 907 ze zm.), tj. sprzed zmiany ustawy z dnia 29 sierpnia 2014
r., zwanej dalej „ustawą”.
Izba nie znalazła podstaw do odrzucenia odwołania i rozpoznała je na rozprawie z
udziałem stron i uczestnika postępowania odwoławczego przystępującego po stronie
Zamawiającego.
W pierwszej kolejności koniecznym było odniesienie się do zarzutu braku interesu we
wniesieniu odwołania, podnoszonego zarówno przez Zamawiającego, jaki i Przystępującego.
Izba odmiennie, niż kwestionujący spełnienie przesłanki materialno prawnej uznała, iż
okoliczność wyższej ceny w ofercie Odwołującego od kwoty, jaką Zamawiający zamierza
przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia nie pozbawia wykonawcy prawa do skutecznego
wniesienia odwołania wobec czynności Zamawiającego pozbawiających go szansy na
Sygn. akt KIO 2741/14
uzyskanie zamówienia. Skoro wykonawca złożył ofertę, ma prawo korzystać z
przysługujących mu środków ochrony prawnej w celu wzruszenia decyzji Zamawiającego,
która narusza jego interes w uzyskaniu zamówienia, istniejącego w chwili wniesienia
odwołania i ocenianego na ten moment. Interes ten nie może być ograniczany wyłącznie do
sytuacji, w której wykonawca mógłby wykazać w sposób pewny, że przedmiotowe
zamówienia zostanie mu udzielone, co w większości przypadków byłoby niemożliwe (w
szczególności przy rozbudowanych kryteriach oceny ofert, albo z uwagi na wczesny etap
postępowania). W ocenie Izby, doprowadzenie do sytuacji, w której oferta wykonawcy byłaby
sklasyfikowana na pierwszym miejscu, w sposób dostateczny wykazuje legitymację do
wniesienia odwołania. Szanując odmienne oceny, prezentowane w orzecznictwie, Izba
uznała, iż wysokość ceny w ofercie Odwołującego nie może przesądzać na obecnym etapie,że postępowanie o udzielenie zamówienia, w przypadku zmiany jego wyniku, zostałoby
unieważnione na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 4 ustawy. Przyjęcie, że taka możliwość miałaby
decydować o istnieniu przesłanki materialno prawnej z art. 179 ust. 1 ustawy prowadziłoby
do wyłączenia spod kontroli wszelkich czynności Zamawiającego dokonanych z naruszeniem
ustawy, w tym również samej czynności unieważnienia postępowania. W ocenie składu
orzekającego, taka sytuacja wypaczałaby sens środków ochrony prawnej, naruszając
generalną wytyczną płynącą z dyrektyw, aby środki ochrony prawnej gwarantowały realną
ochronę wykonawców przed wadliwymi czynnościami zamawiających.
W związku z powyższym Izba uznała, że spełnione zostały przesłanki materialno
prawe dla merytorycznego rozpoznania zarzutów.
Przy rozpoznaniu odwołania Izba miała na uwadze całokształt okoliczności ustalonych
w sprawie przy rozstrzyganiu w przedmiocie podniesionych zarzutów.
Na podstawie protokołu postępowania Izba ustaliła, iż Zamawiający oszacował wartość
zamówienia na kwotę netto 1.898.580 zł. (brutto: 2 335 253,40 zł.), w tym przyjmując jako
podstawę do wyliczenia kwoty za realizację dodatkowych zmian funkcjonalnych w systemie
STOR oraz zmian prawnych i zmian wynikających z aktualizacji platformy sprzętowo-
systemowej stawkę za roboczogodzinę w wysokości 41 zł. netto (pismo z dnia 28.07.2014
r.). Kwota szacowana wartości zamówienia przewyższała o ok. 33 tyś złotych brutto środki,
jakie Zamawiający zamierzał przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia w wysokości
2.302.133,00 zł brutto.
W postępowaniu oferty złożyło trzech wykonawców, w tym Sygnity S.A. (1.229.969,00
zł.), Qumak S.A. (6.288.234,78 zł.), Pentacomp Systemy Informatyczne S.A. (2.814.240,00
zł.). Tylko oferta Sygnity S.A. mieściła się w środkach zabezpieczonych na sfinansowanie
zamówienia (2.302.133,00 zł brutto- zgodnie z opinią Biura Budżetów i Finansów – wniosek).
Sygn. akt KIO 2741/14
Przedmiot zamówienia dotyczy wykonania i wdrożenia systemu teleinformatycznego
STOR umożliwiającego prowadzenie: Rejestru Instytucji Szkoleniowych (RIS), Rejestru
Podmiotów Prowadzących Agencje Zatrudnienia (KRAZ) oraz Rejestru Podmiotów
Akredytowanych do prowadzenia na terenie Rzeczpospolitej Polskiej pośrednictwa pracy w
ramach sieci EURES (RPA EURES). STOR powinien być wykonany w oparciu o system
teleinformatyczny RIS i posiadać jego pełną funkcjonalność. Do systemu STOR musi być
przeniesiona pełna funkcjonalność istniejąca w systemie KRAZ i musi zostać wykonana od
podstaw funkcjonalność związana z prowadzeniem rejestru EURES.
Obecnie system RIS obsługiwany jest przez Sygnity S.A. w ramach umowy z dnia 4
lipca 2013 r. nr 29/DI/WR/2013 (okoliczność niesporna).
Zamawiający w toku badania ofert nie zwracał się do żadnego z wykonawców o
wyjaśnienie elementów oferty mających wpływ na wysokość ceny, a tym samym
przedmiotem zarzutów objęta jest wyłącznie czynność zaniechania wezwania Sygnity S.A.
do złożenia stosownych wyjaśnień, a w konsekwencji zarzut naruszenia art. 90 ust. 1 ustawy
(pozostałe zarzuty podniesione z ostrożności procesowej na wypadek, gdyby takie wezwanie
zostało skierowane, a wyjaśnienia ocenione jako wystarczające).
Uwzględniając ustalony w oparciu o treść przywołanych dokumentów stan
faktyczny, Izba uznała, iż odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należało ustalić brzmienie przepisu art. 90 ust. 1 ustawy,
obowiązujące w dacie wszczęcia przedmiotowego zamówienia, a tym samym
wyznaczającego zakres normy prawnej, której naruszenie wskazuje Odwołujący w
odwołaniu. Zgodnie z tym artykułem, Zamawiający w celu ustalenia, czy oferta zawiera
rażąco niską cenę w stosunku do przedmiotu zamówienia, zwraca się do wykonawcy o
udzielenie w określonym terminie wyjaśnień dotyczących elementów oferty mających wpływ
na wysokość ceny. Nie może budzić wątpliwości, iż przepis ten nie zawierał żadnych
stanowczych wytycznych pozwalających na ustalenie, kiedy zasadnym będzie zwrócenie się
do wykonawcy o złożenie wyjaśnień, jak również nie zawiera definicji ceny rżąco niskiej. W
orzecznictwie Krajowej Izby Odwoławczej oraz Sądów Okręgowych wskazuje się, że decyzję
tą zamawiający podejmować winien przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych
konkretnego postępowania. W tym zakresie Izba podziale w całości stanowisko Sądu
Okręgowego w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2008r. sygn. akt X Ga 127/08, iż „Zamawiający
na etapie wstępnego badania ofert ocenia, czy w jego przekonaniu cena przedstawiona w
ofercie nie ma charakteru ceny rażąco niskiej. W czasie tego wstępnego badania, w którym
pod uwagę należy brać, co do zasady, całkowitą cenę za przedmiot zamówienia, a nie
poszczególne pozycje, czy składniki ceny zamawiający, który nabierze podejrzeń co do zbyt
niskiej proponowanej przez wykonawcę ceny, wszczyna procedurę wyjaśnienia. Już od
Sygn. akt KIO 2741/14
samego początku oceny proponowanych w ofertach cen widocznym jest, że pojęcie rażąco
niskiej ceny jest pojęciem subiektywnym, zależnym od indywidualnej oceny zamawiającego”.
Zatem to ocena przez zamawiającego ceny wykonawcy zaproponowanej w ofercie jest
podstawą wszczęcia procedury wyjaśniającej.
Przenosząc powyższe rozważania na ocenę decyzji Zamawiającego podjętej w
niniejszym postępowaniu o tym, aby nie zwracać się do Sygnity S.A. o złożenie wyjaśnień
dotyczących ceny, badaniu podlegały okoliczności, jakie Zamawiający miał na uwadze.
Zamawiający nie kierował się kryterium arytmetycznym, na które zasadniczo powoływał się
Odwołujący (tj. różnicy procentowej ceny do wartości szacunkowej oraz cen pozostałych
ofert złożonych w postępowaniu) uznając, iż nie uwzględniało ono innych istotnych z punktu
widzenia Zamawiającego okoliczności. Izba uznała, iż w świetle przepisów obowiązujących
przed zmianą ustawy z dnia 29.08.2014 r., kryterium arytmetyczne nie stanowiło jedynej
słusznej w każdym postępowaniu wytycznej dla ocenie zasadności powzięcia wątpliwości
przez zamawiającego co do rzetelności kalkulacji ceny ofertowej. Zamawiający mógł zatem
uwzględnić inne obiektywne okoliczności, które miał na uwadze, a dotyczące wysokości
kosztów, jakie dotychczas ponosił w związku z utrzymaniem jednego z elementów
przyszłego zamówienia, czy też jego specyfiki. Wyjaśnienia, jakich udzielił Zamawiający w
toku postępowania odwoławczego były logiczne i przekonywujące, gdyż znajdowały oparcie
w danych, jakimi dysponował Zamawiający w związku z realizowanymi dotychczas
umowami, czy też prowadzonymi rejestrami. Zasadniczą uwagę strony poświęciły kalkulacji
dotyczącej wynagrodzenia informatyków za roboczogodzinę. Różnica pomiędzy ofertami
była znacząca, jednak w ocenie Izby, Zamawiający miał możliwość jej zweryfikowania jako
uzasadnionej sytuacją faktyczną Sygnity S.A., która z racji doświadczenia zdobytego przy
obsłudze systemu RIS miała szerszą wiedzę, pozwalającą na dokładniejsze oszacowanie
kosztów przyszłego zamówienia. Ponadto wykonawca ten założył udział podwykonawcy, co
znacząco mogło wpływać na poziom zakładanych kosztów, które Odwołujący oceniał przez
pryzmat kosztów pracodawcy. W niniejszym postępowaniu jedynie cena zaproponowana
przez Sygnity S.A. mieściła się w kwocie, jaką Zamawiający zamierzał przeznaczyć na
sfinansowanie zamówienia. Kolejna oferta odbiegała znacząca od tej kwoty, co w ocenie
Izby czyniło kalkulację Sygnity S.A. bardziej realną przy tego rodzaju zamówieniu, w którym
decydujący elementem kosztogennnym stanowią prace intelektualne. Tym samym, większa
znajomość specyfiki zamówienia pozwala na dokładniejsze oszacowanie zakresu prac i
koniecznego zaangażowania personelu. Zamawiający posiadał wiedzę wynikającą z
obiektywnych danych związanych z przedmiotowym zamówieniem, które pozwoliły mu na
ocenę kalkulacji Sygnity S.A., jako realną i nie budzącą jego wątpliwości. Ponadto,
Odwołujący nie wykazał, iż kwota 21 zł. brutto za godzinę pracy informatyka jest nierealna i
odbiega od kwot oferowanych na rynku pracy. Zamawiający mógł uwzględnić średnie
Sygn. akt KIO 2741/14
wysokości wynagrodzeń na rynku pracy, z którego zgodnie z warunkami zamówienia
wykonawcy mieli pozyskać pracowników.
W świetle powyższego Izba uznała, iż Zamawiający miał podstawy ku temu, aby uznać
kalkulację Sygnity S.A. za rzetelną i nie budzącą wątpliwości. Tym samym Izba oddaliła
zarzut naruszenia art. 90 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji całe odwołanie.
O kosztach postępowania orzeczono stosownie do wyniku na podstawie art. 192 ust. 9
oraz art. 192 ust. 10 Prawa zamówień publicznych oraz w oparciu o przepisy § 3 i § 5 ust. 3
pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie wysokości
i sposobu pobierania wpisu od odwołania oraz rodzajów kosztów w postępowaniu
odwoławczym i sposobu ich rozliczania (Dz. U. Nr 41, poz. 238). Izba zaliczyła do kosztów
postępowania wpis oraz uzasadnione koszty Zamawiającego obejmujące wynagrodzenie
pełnomocnika i obciążyła nimi Odwołującego.
Przewodniczący:
………..……………………….
Wcześniejsze orzeczenia:
- Sygn. akt KIO 263/15 z dnia 2015-12-23
- Sygn. akt KIO 245/15, KIO 305/15 z dnia 2015-03-04
- Sygn. akt KIO 270/15 z dnia 2015-03-03
- Sygn. akt KIO 273/15 z dnia 2015-02-27
- Sygn. akt KIO 267/15 z dnia 2015-02-27
